农地城市流转过程中农民征地补偿收益研究——基于省级动态面板数据的分析

张志超 吴晓忠

（南开大学 经济学院，天津 300071）

一、引言及文献回顾

从1979年《中外合资经营企业法》提出的场地使用权作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费开始，我国的土地有偿使用制度经历了30多年的历程。近年来，随着城镇化进程和土地有偿使用制度改革的推进，土地财政各项收益大幅提高，对政府财政的影响日益增加，逐渐成为中央和地方政府调节经济和实现资源优化配置的重要手段。但是在当前财政分权模式下，土地收益分配引发了一系列的问题，而作为其初始环节也是重要环节的农民征地补偿问题尤为突出：农地城市流转过快，耕地资源大幅减少，威胁我国粮食安全以及使农民失去赖以生存的土地保障；而作为农地城市流转的第一步，征地过程中农民获得的征地补偿与征地前土地带来的收益（经济收益和非经济收益）比例严重失调，征地补偿难以维持失地农民基本生活水平，也难以取代征地后不断强化的土地保障功能；外加上农民社会保障制度的不健全，加剧了社会矛盾。对此，我国政府高度重视，党的十八届三中全会指出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”这对于我国农民征地补偿、农村土地增值收益分配、健全政府宏观调控体系、保护土地产权制度具有重要意义。

对于农地城市流转过程中农民土地补偿问题，国内学者从宏观和微观两方面做了大量研究。宏观方面研究认为征地补偿分配是农民地权的歧视、农地流转中政府双重职能以及中央与地方政府之间、政府与农民之间利益博弈的结果。①陈利根、陈会广：《土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架》，《中国农村观察》2003年第6期。具有强制性制度供给主体和国有土地所有者双重身份的政府占有优势地位②郭亮：《土地征收中的利益主体及其权利配置——对当前征地冲突的法社会学探析》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2012年第5期。，而农民作为土地收益分配中最弱势的一方，在土地实际所有人方面处于“虚置”地位③安体富、窦欣：《我国土地出让金：现状、问题及政策建议》，《南京大学学报》（哲学社会科学版）2011年第1期。，被动地影响征地补偿制度的供给和变迁，导致土地制度和收益分配不利于农村集体④匡家在：《地方政府行为的制度分析：基于土地出让收益分配制度变迁的研究》，《中央财经大学学报》2009年第4期。，他们往往会采用非法手段来求得补偿，给政策执行和监督带来更高的成本。最终博弈过程使得各利益集团收益—成本关系发生变化，这实际上是利益集团利益和地权的再分配过程。⑤李涛：《农地征用的收益分配及博弈分析》，《经济理论与经济管理》2006年第9期。

微观方面对于农民土地补偿收益主要是从土地流转中测算农民补偿前后福利变化以及均衡分析。衡量方法主要有调查问卷的方式⑥王曾：《失地农民年龄、生产率和持续生存能力：基于调查数据的实证分析》，《经济经纬》2014年第2期。、设定征地农民福利的功能性指标⑦高进云、周智、乔学锋：《森的可行能力理论框架下土地征收对农民福利的影响测度》，《中国软科学》2010年第12期。、以及构建土地流转福利分配模型⑧彭开丽、张鹏、张安录：《农地城市流转中不同权利主体的福利均衡分析》，《中国人口、资源与环境》2009年第2期。等方法，这些方法具有针对性（基本都是研究某个地区的征地补偿情况）且比较全面（研究方法和手段的多样性），研究表明被征地农民除居住条件外，家庭经济状况、社会保障状况、环境条件、可持续生存能力等都比征地前恶化。因此建议国家扩大征地补偿范围和提高补偿标准，与土地市场价格挂钩，不以农地农用价值进行一次性补偿，加大对农民土地增值收益转移支付力度⑨吴冠岑：《土地供给、分配机制与地方财政风险防范》，《改革》2012年第4期。；明确规定农民收益的法定最低分配比例，积极探索土地股份合作等多样化分配形式。⑩丁同民：《现行农地非农化收益分配不公平的根源与思考》，《中州学刊》2013年第3期。

已有的文献采用不同的研究方法从不同角度分析了农民征地补偿收益情况，对深化改革现行土地收益分配关系具有重要意义。相对于已有文献，本文考虑到我国《土地管理法》对农民征地补偿主要是基于耕地年均产值标准（产值倍数法），其与农地的自然环境，生产条件和当地的经济条件密切相关，因此在现有文献基础上融入以上因素；另外，已有文献研究基本从静态角度考虑了农地补偿情况，不具有长期性和连续性。本文综合考虑以上情况，在现有文献基础和理论上构建农地城市流转过程的农民征地补偿的动态框架，考虑自然、生产、经济等条件因素并以全国31省市数据为例，运用动态面板模型估算农民征地补偿的短期和长期情况。

二、农民征地补偿收益的理论模型

农地城市流转过程是农地资源消耗过程，具有不可逆转性，而伴随着该过程是农民的征地补偿和福利的变化。因此，本文在高进云等（2010）提出的农地补偿基础上构建农地补偿的动态模型，以考察征地过程中农地城市流转对农民征地补偿的影响。①高进云、乔荣锋：《农地城市流转福利优化的动态分析》，《数学的实践与认识》2010年第6期。

假设：（1）在期初农民的土地资源面积为S0，在时间t时农民拥有的农地面积为St，即St＝S0-E（t）dt，其中 E为t时刻农地流转速；（2）在 t时刻农地征收给农民带来相应的经济补偿Ct，由于在不同时间补偿价格不同，且有逐渐增加的趋势，则单位面积补偿价格为ertP，P为期初征地补偿价格，r为大于0的指数增长率，则相应的经济补偿为 Ct＝ertP d St＝EertP d t；（3） 土地带来的收益不仅包括经济收益，还包括如生态、食物安全与世代公平等社会价值和生态价值的非经济收益，即所谓的外部性效益，且该外部性效益是农地面积St的函数；（4）在t时刻农民的福利水平包括拥有的农地带来的经济收益和非经济收益以及获得的征地补偿，即UT＝U（St，C）t＝U（St，ertEP）；（5）将时间段为[0，T]的农民补偿收益值进行折现，时间折现率为ρ。则农民征地补偿福利变化为：

建立如下动态最优化模型：

根据动态控制的方法，建立汉密尔顿方程，即

分别对协状态变量，状态变量和控制变量求导，得到：

根据最值条件，令，则可以得到：

对于（3）式，在任一时刻t，补偿价格与边际收益、折现率和补偿的指数增长率有关。随着农地城市化流转，农地面积越来越少，相应的外部性效益也越来越小，农地的边际效用越来越大；同样，随着土地流转以及补偿的增加，在补偿充足的情况下，补偿给农民带来的效用是增加的，但是补偿的边际效用是递减的，因此为正，而为负且绝对值可能逐渐减少。因此（3）式右边可能增加或者减少，甚至不变。

但是结合我国现实情况，我国征地补偿是按照产值倍数来进行补偿，政府在征地的过程中没有考虑土地的非经济收益，导致征地补偿价格机制不能全面反映农民的全部收益（图1）。AD是农地需求曲线，MSC是征地的边际社会成本，MPC是征地的边际私人成本。

从全社会角度看，征地的边际成本为MSC，相应的征地数量为Q3，征地价格为P3，社会福利为AOE1。从市场角度分析，政府只考虑农民土地的经济收益，不考虑土地的非经济收益，因此相应的边际成本为MPC，征地数量为Q2，征地价格为P2，社会福利损失为FE1E2。如果土地市场受到某种因素的影响（如政府征地市场垄断）使征地价格低于P2，如处于P1位置，则征地数量为Q1，社会福利损失达到E1E3G。因此，对于Q3到Q1过程所导致的损失，是由政府征地补偿时不考虑非经济收益以及政府失灵造成的，使得农民补偿的损失程度加深。①曲福田、冯淑怡、诸培新等：《制度安排、价格机制与农地非农化研究》，《经济学（季刊）》2004年第1期。

因此对于（3）式右面部分可能形成如下的征地补偿路径，在农地城市流转初期，由于是少量农地的流转，剩余农地带来的边际效用与征地补偿带来的边际效用是对等的，随着农地城市流转的推进，农地越来越少，给农民带来的边际效用越来越大；但是由于非经济损失也越来越大而农地的补偿越来越不足以维持农民的基本生活水平，相应的社会保障等机制也没配套上，则出现补偿给农民的边际效用增大的情况，导致剩余农地带来的边际效用与征地补偿带来的边际效用之间出现严重失调。因此，可能出现短期内农民的补偿是增加的，但长期内农民获得的补偿相对农地的征收是减少的。基于以上理论分析，本文将运用动态面板模型从实证角度进一步考察农民征地补偿的短期和长期情况。

图1 征地过程中的补偿价格机制

三、农民征地补偿短期与长期比较分析

（一）模型的设定与变量的选取

本文选取2000-2011年全国31个省市面板数据进行分析，所有数据来自于《中国国土资源统计年鉴》，《中国国土资源年鉴》，《中国统计年鉴》以及各省市的统计年鉴。根据前文理论模型假设，在一定的土地数量下，农民征地数量与所拥有的土地数量之间具有一定的线性关系，并且为了考查农地城市流转中土地征收对农民补偿的短期与长期效应，本文以人均耕地面积为核心解释变量，同时选取其当期和滞后期变量来考察农地征收的短期和长期效应。另外，根据我国《土地管理法》的相关规定，农民征地补偿费与前三年的耕地总产值有关，且农民征地补偿存在一定的惯性增长趋势，静态面板对此的估计有可能是有偏的，考虑到这些因素本文在模型自变量中加入征地补偿滞后项。设定相应的动态面板模型为：

其中，i（＝1，2，…，31）表示31个省市的样本，t（＝2000，…，2011）表示考察的时间段；ηi表示不随时间变化的个体效应，εit为与解释变量无关的随机扰动项；DIit为农民征地补偿，CULit为人均耕地面积，Xit为控制变量。

对于征地补偿，考虑到其主要是针对耕地的补偿费用，本文采用产值倍数法来计算，使用农林牧渔业中的农业总产值Pi和耕地面积计算单位面积总产值Si，取前3年单位产值的20倍的平均作为土地所有补偿费②《土地管理法》的规定每公顷被征收耕地的土地补偿费和安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的30倍。本文考虑全国土地实际情况，取前3年单位产值的20倍来核算。另外，国土资源部于2013年12月30日上午以新闻发布会的形式，简要公布了第二次全国土地调查数据，还没公布各省市的耕地面积，而《中国统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》耕地面积数据只公布到2008年。对于2009-2011年耕地面积数据，如果相关省市年鉴公布该数据则本文采用该年鉴数据，如果没公布则本文采用农作物总播种面积与复种指数之比来计算，其中复种指数根据2008年以前的农作物总播种面积和耕地面积来计算并预测2008年以后的趋势而得到。，即。对于人均耕地面积，以各省市的耕地面积除以相应的人口得到。

对于控制变量，考虑到产值倍数法计算的农民征地补偿受多种因素影响，本文将其归为三类：自然因素、生产因素和经济因素。对于自然因素，选取降水量和日照时间来表示，这两个变量直接或间接地体现了地区农作物生长的自然条件优劣性，对农业产值有着重要影响。③统计年鉴上反映自然因素的统计量有温度、湿度、降水量和日照时间，考虑到温度和湿度分别与日照时间和降水量有一定内在联系，本文选取日照时间和降水量来表示自然条件；另外，对于这两个变量《中国统计年鉴》选取典型城市来表示，考虑到把各城市的日照时间和降水量分别加总表示自然因素的无意义性和不可操作性，本文也选取各省典型城市来代表相应省份的自然因素。对于生产条件，本文选取化肥施用量和农业机械总动力来表示，这两个变量体现了地区农业投入程度与产出效率。对于经济因素，本文选取财政支农支出、人均GDP、固定资产投资（均为1999年为基期折算的实际值）以及城乡收入差距这四个因素，其中：（1）财政支农支出考虑了生产性与非生产性支出①Barro R，“Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth”，Journal of Political Economy，Vol．98，No．5，1990，PP．103-126．，资本性支出与经常项目支出②Devarajan S，Swaroop V，Zou H，“The Composition of Public Expenditure and Economic Growth”， Journal of Monetary Economics，Vol．37，No．2，1996，PP．313-344．，选取支援农村生产力支出和农林水利气象等部分事业费等因素的总和来体现政府对农民的补偿力度；（2）人均GDP则反映了该地区的经济发展水平，本文利用GDP平减指数折算的各省市实际GDP除以各省市的总人口得到；（3）固定资产投资体现了地区农地城市流转的程度以及地方投资对建设用地的需求程度，学界普遍认为房地产投资这一指标可以反映城乡之间消费、投资、生产力等因素之间差异③尹向飞、陈柳钦：《城镇居民收入差距、财富差距、收入增长与房价关系的因果检验：1992-2006》，《河北经贸大学学报》2008年第6期。，且房地产投资与农地流转相关性较大，本文选择房地产投资来代表固定资产投资；（4）城乡收入差距体现了失地农民城镇化进程的差异，考虑到泰尔（Theil）指数综合考虑了城乡收入绝对差（数值与样本基期选择有关）以及城乡收入相对比（没考虑城乡人口结构）指标的优点，本文选择泰尔指数来度量城乡收入差距。各变量的统计描述特征如表1所示。

表1全国31省市面板数据统计描述

（二）模型的估计与结果分析

为了消除异方差和部分变量数值相对较大产生的影响，本文对带有量纲的数据取对数；为了防止变量的非平稳性导致的伪回归问题，以及各省市差异导致的异质性问题，首先进行各变量的面板单位根和面板平稳性检验（表2）。其中，农民征地补偿、人均耕地、日照时间、降水量、化肥施用量、农业机械总动力、财政支农支出、人均GDP、固定资产投资、城乡收入差距都通过了五种检验，而固定资产投资没通过IPS检验，但通过了其他四种检验，因此可以认为这些变量都是平稳的。

对于动态面板的估计，本文考虑以下两方面因素：一方面系统广义矩估计（System GMM）相对差分广义矩估计（Difference GMM）和水平广义矩估计（Level GMM）具有很好的有限样本性质，且估计效率也高④Blundell R， Bond S， “Initial Conditions and Moments Restrictions in Dynamic Panel Data Models”， Journal of Econometrics，Vol．87，No．1，1998，PP．115-143．；另一方面，两步GMM估计对截面相关和异方差问题具有较好效果，且两步估计比一步估计具有更低的有偏性。①Windmeijer F，“A Finite Sample Correction for the Variance of Linear Efficient Two-step GMM Estimators”， Journal of Econometrics，Vol．126，No．1，2005，PP．25-51．因此本文采用系统广义距估计的两步法进行估计，并通过Sargan过度识别检验和残差序列相关检验进行判断，相关结果见表3。

从自然条件来看，根据估计2和估计5，降水量和日照时间的估计系数为正，说明降水量和日照时间给地区创造了良好的自然条件，使农地的单位面积产值增加，由产值倍数法决定的农地补偿额也越大。而从生产条件来看，根据估计3和估计5可以发现，与自然条件类似，化肥施用量和农业机械总动力拥有量越大，生产效率越高，农业生产总值也越大，单位耕地产值也会相应增加，也同样能增加由产值倍数法决定的农民征地补偿。

表2 全国31省市面板数据单位根检验

从经济条件来看，根据估计4和估计5：（1）人均GDP和政府的财政支农支出从宏观和微观两个角度反映了地区经济发展水平和政府对三农的支持作用，人均GDP越高，财政支农支出越大，说明地方政府有比较强的财力来补偿失地的农民，政府可以通过税收减免、种粮直补等政策来增加失地农民的福利，因此在征地补偿中财政支农支出提高了农民获得的征地补偿；（2）对于城乡收入差距，由于各地区城乡收入的泰尔指数不同，很大程度上说明了农民生活水平与城市居民之间的差距，因此城乡收入差距大的地区也反映了相对较小的收益补偿。其主要原因在于城镇化进程中并没实现真正的“人的城镇化”，户籍制度是抑制城乡劳动力流动和失地农民市民化的一个重要因素，户籍制度的差异不仅会导致城乡工人工资水平的差异，而且在养老、医疗和失业保险上也表现较大差异①姚先国、赖普清：《中国劳资关系的城乡户籍差异》，《经济研究》2004年第7期。；（3）对于固定资产投资，考虑到固定资产投资的长期性，本文同时考查了其前一期值与当期值，地区固定资产投资强度越大，城镇化进程所需的建设用地就越多，征地流转速度也越高，但对农民的补偿起到了抑制作用，这可能是在征地过程中政府没有考虑土地的额外价值，在城镇化进程和农地征收过程中政府相关的服务、设施和政策制度的配套实施没有跟上，过多的固定资产投资严重削弱了其城镇化服务功能，外加上农民对自身利益的维护意识和耕地保护意识的相对薄弱，对政策影响力较小，使得征地补偿价格偏低。

表3 动态面板估计结果

另外，从5个估计结果可知，征地补偿的滞后项系数为正，即前一期的值与当期值之间是正相关关系，说明补偿费用是发散且呈指数型不断增长的。①Barro R，Sala-i-Martin X，“Convergence”，The Journal of Political Economy，Vol．100，No．2，1992，PP．223-251．而人均耕地面积本期值与征地补偿正相关，前一期值与征地补偿负相关，即随着农地城市流转推进，短期内增加农民的收益，但从长期来看抑制农民的收益。这意味着刚开始时人均耕地较多，政府通过各种方式征收土地的激励就越强，但是随着农地城市流转，农民逐渐失去了土地给予其的生存、发展和社会保障功能，外加上征地补偿（初次分配）和土地出让金（二次分配）是脱节的，在政府土地出让收入中，可用于提高基本公共服务的可自主支配的支出较少，改善民生的作用也有限。②有学者指出：包括征地和拆迁补偿支出、规定计提项目、缴纳新增建设用地使用费、业务费以及土地初步整理等在内的必要成本支出占土地批租收入的70%-75%左右，也就是说只有约25%的收入可以作为地方政府可支配财力，如果计提10%作为教育等支出，这一比重更低。参见贾康、刘微：《“土地财政”论析》，《经济学动态》2012年第1期。因此从长期来看农地城市流转对农民征地补偿是起抑制作用的。

四、研究结论与政策建议

根据以上分析，本文得到如下结论：（1）良好的自然和生产条件能增加农地产值，因此能增加基于产值倍数法的农地征收补偿；（2）在经济因素中，人均GDP和财政支农支出本身反映了经济发展水平和对农民的直接补贴效应，因此都能增加农民土地收益。但是反映失地农民城镇化进程差异的城乡收入差距，以及反映地方投资对建设用地的需求程度的固定资产投资从短期和长期都抑制征地补偿，对城镇化的推进起阻碍作用；（3）短期内农地城市流转能增加农民征地补偿，但长期内是抑制的，一次性的征地补偿不仅没有考虑诸如土地生态价值的非经济收益，还割断了农民长期分享土地增值收益的路径，特别是城乡土地市场不统一以及城乡要素交换不等价，阻碍了市场公共资源的均衡配置。

因此需要采取相应的措施进一步完善土地收益分配：（1）注重城镇化和农地城市流转的协调发展。城镇化是我国社会发展必然要经历的过程，而农地城市流转是城镇化的一个必然步骤。因此在城镇化进程中一方面要提高土地等资源利用效率，坚持生态文明和绿色发展；坚持市场在配置资源的同时发挥政府对农村的转移支付能力，提升失地农民社会保障机制，实行土地资源有偿使用制度和生态补偿制度，确保利民、惠民项目资金的到位和合理分配。（2）推动土地市场化改革，逐步推进土地价格形成的市场化机制，使之与国有土地同等入市、同权同价；完善城乡要素等价交换机制，保障农民工同工同酬以及公平分享土地增值收益，使市场在资源配置中起决定性作用；加强土地使用权转让管理和地价管理，建立以标定地价为核心的地价动态监测系统以实现有效调控土地市场；在推动市场化改革同时使农民在农地资源配置效率的提高、长效增收机制和财产性权益等方面得到保障，扩大农民在土地流转的长期收益空间。

（责任编辑：余风）