土改：步急步缓

杨帅

2007年启动，2009年完成的国务院第二次全国土地调查，终于即将公布数据成果。据不少知情人士透露，耕地总量已远超18亿亩红线。

虽然这一数据使得“坚守土地红线”政策稍显尴尬，但对于时时忧心国家粮食安全的人们来说无异于一颗定心丸。同时，查清土地资源底数，也为土地流转改革打下了基础。

新土改的呼声与“二调”相伴，已喊了数年。事到如今，不存在“改与不改”的疑虑，问题在于怎么改：政策底线在哪？改革速度如何？制度怎样完善？各方都有其探索。

官方：进两步，退一步

2013年10月，国研中心向社会公开《“383”改革方案》，其中提到的“三大改革突破口”之一是“深化土地制度改革，集体土地入市交易”。

而后十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中说道：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

一来一去，引起了社会各界的广泛解读。有学者分析指出，这相当于给8亿农民一个选择的权利，可根据自己的家庭和就业情况，决定是否保留承包地。

《金融时报》《华尔街日报》等海外媒体也刊文称，三中全会推出的土地改革会赋予农民更大的土地买卖与租赁权，从而使其得以放弃土地移居城市。

这股“误读”显然超出了官方的预期，以至于《决定》发布几天后的11月22日，国土资源部、住建部联合发布紧急通知，要求各省区市“正确领会”三中全会土改措施，严格实行土地用途管制制度，同时坚决遏制在建、在售“小产权房”行为。

“无论是承包地经营权的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是农民住房财产权的流转，都要先搞试点，而且试点是要报批的。”12月6日，农业部部长韩长赋在新闻发布会上，对农地改革的热点做出回应。

经营权不是承包权；住房财产权不是宅基地所有权；农村集体“经营性”建设用地可以入市，并不意味着农村集体建设用地都可以入市等等。高层官员频繁发声纠正，说明中央对于新土改的脚步慎重。目前看来，坚持农村土地集体所有是流转的底线，这也是2013年底举行的中央农村工作会议透露出的讯息。

市场：土地流转与融资尝试

“无论在什么时期，金融行业都要在政策的红线内运行，土地政策没有明晰之前，信托不敢贸然涉足土地流转。”用益信托首席分析师李旸表示，“土地流转信托政策性非常强，如果你不能吃透国家政策方向，就容易走错路。”

2013年年初，国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作。在政策背书下，我国土地流转的步伐加快。据农业部数据显示，截至2013年6月底，全国农户承包土地流转面积达3.1亿亩，占到家庭承包耕地面积的23.9%。

农村土地流转虽然一直存在，但由于农地经营权无法抵押、担保，“三农”领域一直存在融资难题。而十八届三中全会决定“农民承包地可抵押、转让”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，则意味着其有望进入公开市场交易。这让急于转型的信托公司看到了价值洼地，也为众多农业公司开辟了融资新路。

10月11日，中信信托在国内推出首单土地流转信托，落户安徽宿州；11月7日，北京信托“无锡阳山镇桃园村”项目推出；12月3日，中信信托第二单落户山东潍坊青州市。

“全国各地乡镇政府、农委与农业相关的企业，都希望这样一个结构推广。”中信信托副总经理包学勤说道。他口中的结构是指“土地流转项目集成平台”——以土地流转项目为平台，在农业生产、经营管理、科学技术、产业链构建等方面整合资源，开展现代化农业。

相较于农企与信托的乐观，北京大学法学院副教授楼建波发出提醒之声：“中信信托代表了一个方向，它现在蹚出了一条路，但是这条路能否走成通渠大道，还需要后续观察。”目前，土地流转信托虽然炒得火热，但只有少数几家国企参与其中。农业属于利润率低但风险不低的行业，信托公司的参与动机是响应政策还是追求利润，还要打个问号。

学界：红利就在眼前

美国发展经济学家罗思高（Scott Rozelle）等对中国农村土地的研究发现，地权的不确定对农民在土地上的长期投资有显著影响，地权越不稳定，农民越没有积极性进行有利于土地的长期投资，进而影响土地质量的改进和其收入的增长。

世界银行调查也显示，在二战后迄今的半个多世纪时间里，在世界范围内真正成功跨越了中等收入陷阱，成功实现现代化的，只有日本、韩国、新加坡和我国台湾地区。它们的成功做法都是确权——开发权归政府、收益权归社会分享。

因此，复旦大学经济学教授王永钦认为，十八届三中全会通过的《决定》在土地制度方面的表述，强化了土地资产的转让权和抵押权，无疑代表了正确的方向。“土地有效抵押价值会增加，有助于农业生产率的提高。”

东南大学华生教授则认为，新土改带来的政策红利重点不在于土地，更重要的是解放农村的生产力。“改革开放第四个十年和更长的时间，中国经济若想继续高速增长，最根本靠的是人的城镇化”，靠的是几亿中国人从收入、生产率很低的农业部门转到第二、三产业上来。

“龙湖第一个出来当保安的农民工，后来成了训练其他农民工当保安的教官。他跟新人说，小伙子你好好干，这个城市你站着就挣钱。”这句话让北京大学周其仁教授感触良多，“为什么你站着就有人付钱？因为城里人有钱。为什么城里人有钱？因为城里的需求集中，分工程度细，专业化带来的生产力是惊人的。”

周其仁教授认为，现在要全社会达成一个关于土地未来目标的框架认识还比较困难，只能“拱一步算一步”，先解决紧迫的问题。“第一，两亿多农民走了，农村的经营规模要变化，这个地已经转出去了，怎么转得有效率，这个问题已经提上日程。第二，很多人走了，家里的建设用地闲着，你干吗不考虑把那个地变成他的资产收入，帮他进城呢，帮他交社保呢，帮他孩子上学呢？这几条现在看来有望达成一致意见。”

政商学界，各有各的思量，从“最小共识”做起，总好过做一头布吕丹的驴子。