从“管得了”到“管得好”

宁丙文

为解决街镇安全监管量大面广，仅靠县级机构“管不了”的问题，广州市萝岗区安监局向街镇委托行使部分安全生产执法权。这种基层安全监管模式，为萝岗区街镇安全生产工作开启了新的篇章。

“天大的责任，巴掌大的权力”

广州市萝岗区安监局综合法规科科长谷林针对街镇安全监管的困境，用一句话总结道，街（镇）是“天大的责任、巴掌大的权力”，权责不等、有责无权的尴尬局面导致街（镇）无法发挥其应有的作用。

萝岗区安全生产监管任务非常繁重。面对400个建设工地和近万个生产经营单位，仅靠区级安全监管部门，其工作量和难度之大可想而知。为了解决基层安全生产监管力量不足、监管覆盖不到位等问题，2006年7月，萝岗区突破体制束缚，在街镇设置安全监督管理科，并组建安全生产监察中队。这是广州市首例成立的由政府机构编制部门统一设置、财政统一拨款的街镇安监队伍，扭转了基层安全生产“无人管”的局面。

安全监管要做到关口前移、重心下移，就要赋予街镇安全监管相应的执法权。2009年，广东省安监局决定在萝岗区试点安全生产委托执法。谷林说，6个安监中队成为广东省首批获得安全生产行政执法权的基层执法单位，一举破解了基层监管权责不对等、监管不到位等难题。

2009年3月，萝岗区街（镇）安全监管人员执法培训班开班，各街（镇）从事安全生产监管工作的行政人员和政府雇员参加了学习培训。萝岗区6个街镇安监中队的38名政府雇员获得了广东省法制办核发的《广东省人民政府行政执法证》，街镇安监中队开展安全生产执法监察工作从此“名正言顺”了。谷林举例道，在此之前，街镇安监中队的工作人员去企业进行执法检查，有时企业连门都不开，现在则感觉“腰板硬了起来”。

“说理式执法”

谷林说：“6年间，萝岗区街镇安监队员独立办理行政处罚案件70多宗，全部采用说理式行政执法，案件办理质量相对较高，未发生听证、行政复议、行政诉讼。”

萝岗区安监局于2009年在广东省安监系统率先推行“说理式行政处罚文书”的填制方式。自2010年开始，萝岗区安监局和各街镇办理的安全生产行政处罚案件，100%使用了这种方式，既有利于推进依法行政，提高执法办案质量，又能发挥法制宣传教育作用，让被处罚人心服口服。

萝岗区安监局还推行行政处罚案件回访制度，由局领导或纪检组长带领综合法规科工作人员，对一般程序行政处罚案件的当事人进行回访，有时还邀请区人大或纠风办、纪委领导参与回访。辖区内有位台湾的老板曾这样说道：“我还是第一次听说政府机关罚了人还要上门听取改进意见，这种作风很好，让我感到政府确实是在为我们着想，确实在努力改进安全监管工作。”

“好的案子是审出来的”

萝岗区安监局执法分局（加挂执法监察大队牌子）负责执法检查、行政处罚和行政强制、安全隐患投诉举报处理等执法工作。综合法规科负责行政处罚案件审核、行政执法监督检查等法制工作。这种行政执法和执法监督相分离的规范化机构设置，明确了“球员和裁判员”的角色划分，从体制上确保行政执法监督机制得以落实。萝岗区安监局创造性地制定《广州市萝岗区安全生产监督管理局行政处罚案件核审实施办法（试行）》，提出“案件分审制”，即：萝岗区安全监管局办理的案件由综合法规科核审，街（镇）办理的案件由萝岗区安监局执法监察大队核审。

“每年全局至少有60件以上的案子要审核，其中修改率100%，否决率20%，大篇幅修改率30%。”谷林在向记者展示了一份执法文书后说：“好的案子是办出来的，更是审出来的。这既是对企业负责，也是对执法人员负责，对法律法规负责。”

谷林举了一个自己曾经参与审核的案子。2011年7月，某钢铁厂一转动部件将操作工的衣服卷了进去，导致该工人的一只手臂遭受重伤。萝岗区安监局执法分局依据相关法规，认定该转动端应加装盖子，于是以安全设施不符合要求为由，对该企业进行处罚。谷林在查询了相关行业标准后发现，该转动端子在这个高度是可以不加盖子的，于是对该处罚予以了否决。谷林说：“我们是‘第三方，要保持中立，让办案人员和受罚企业都能心服口服。”

2006年，萝岗区安监局在全市安监系统率先成立由局领导和科室负责人组成的案件审理委员会，对责令停产停业、吊销许可证或执照，以及较大数额罚款等符合听证条件的行政处罚案件，进行了集体审理。提起集体审理会，萝岗区安监局综合法规科的刘晓敏称之为“点评大会”，集体审理制度让人“既爱又恨”。“爱”的是11名案审委员敢于负责、勇于表达意见和建议，逐一对案件进行点评，每次会议少则半个小时，有时长达2个多小时。“恨”的是似乎每一个案子在案审会面前都存在瑕疵，都有不足之处，都要进行整改。对于执法大队案件经办人和法规科核审人员来说，每一场案审会都是一次法律知识和法制理念的新梳理，也是萝岗区安监局严格依法行政的具体表现。

“全省的一面旗帜”

据萝岗区安监局执法监察分局局长刘文华介绍，萝岗区安全生产委托执法工作经验在广东省、广州市安全监管系统得到了推广。2013年4月，广州市深入推进街镇安全生产委托执法暨说理式执法经验交流会在萝岗区召开。广东省安全监管局原副局长黄霭珊对萝岗区的安全生产委托执法工作给出这样的评价：“萝岗区安全生产委托执法工作是全省的一面旗帜。”

2009年，萝岗区安监局向街镇委托行使部分安全生产执法权时，遇到的第一道“坎”是安监中队队员是否具备执法主体资格。2012年3月，在初次委托届满之际，第二道“坎”又摆在了面前：委托权限较小，街镇在实施行政处罚时受到较大的制约。刘文华举例道，处罚时需对生产经营单位进行责令停产停业整顿（需进行听证）的案件，街镇无权办理，但《安全生产法》对大部分的违法行为，是要求责令停产停业整顿的。街镇安全生产委托执法如何向纵深发展？因此，萝岗区安监局与5街1镇签订了《2012-2015年度萝岗区安全生产行政执法委托书》，进一步扩大了安监中队的执法权限、范围，将处罚金额10万元以下的案件办理权和职业卫生领域的行政处罚权，委托给了街镇，这也是广州市12个区（县）中，第一个将涉及听证的行政处罚案件委托给街镇安监中队办理的区（县）。

谈到下一步的案件核审工作，谷林说，要严格“办审”分离，对所有案件100%把关，还要开展案件质量评比，从核审的案件中评选出优质案件。更为重要的一项工作是，要对案件进行分类研究总结，找出案件的相关规律，为未来办案和安全监管工作提供指引。

编辑 宁 远