破解难题 完善综合监管职能

杨璇

2014年4月10—11日，全国安全生产综合监管工作会在黑龙江省哈尔滨市召开。会议总结了2013年全国安全生产综合监管工作情况，分析了当前存在的问题，交流了部分地区工作经验，并对下一步工作重点进行了部署。

如何利用改革创新的机遇，破解综合监管职能难题，成为与会代表最为关注的问题。这与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关，该文件从加大安全生产指标考核权重、建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系等方面做出了部署，为安全生产工作改革发展提出了具体要求。同时，这个问题也凝聚了多年来安监人在综合监管工作中的摸索、探寻与实践。

有重点 有成效

综合监管工作涉及19个行业领域、20多个部门，其事故总量、较大事故、重特大事故分别占到全国总量的90%、80%和60%以上。工作量大面广，事故预防任务艰巨繁重。为了防范遏制重特大事故多发，国家安全监管总局近年来会同相关部门开展调研，采取了一系列标本兼治措施，着力从源头上提高事故防范能力。

国家安全生产监管总局副局长王德学在会上列举道：“国家安监总局牵头组织制定了国务院第一个关于加强道路交通安全工作的指导意见，以国务院办公厅名义将75项工作分解落实到25个行业部门。另外，总局还会同公安部、交通运输部，颁布了《道路运输企业动态监控管理办法》，充分发挥动态监控系统在防超员超速等非法违法行为中的作用。”国家安全监管总局还会同交通运输部、公安部等部门，起草了《关于道路安全生命防护工程实施意见》，目前正在提请国务院予以印发。此外还会同公安部等部门，研究制定了消防工作考核实施方案，首次提出每年对省级政府消防工作进行考核，将考核情况作为省级政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

在安全生产综合监管领域，事故调查处理是一项重点工作。王德学表示，2013年综合监管领域的事故调查时效性有所提高。“2013年综合监管行业领域挂牌督办的重大事故已全部结案，事故调查时间较2012年缩短了89天。”王德学特别提出，安徽省40天内完成了3起重大事故的调查，为历次重大道路交通事故调查时间最短。

通过各地区、各有关部门的共同努力，2013年综合监管重点行业领域安全生产形势保持了持续稳定好转的态势。据国家安监总局统计，2013年共发生各类事故30万4 855起、死亡6万3 841人，同比分别下降8.2%和3.1%。全年共发生重特大事故25起，死亡477人，同比分别下降28.6%、5.7%。事故起数为历年最少，创造了5年来最大降幅。

有实践 有特色

建立制度 完善机制

随着北京城市化进程的加快，与之对应的建筑、交通等配套设施高度密集，使城市运行安全压力巨大。面对这样的挑战，北京市安监局优化顶层设计，把综合监管工作摆在首位，形成了年初有计划，过程有制度，实现有手段，年终有考核的安全生产综合监管工作机制。

据北京市安监局副局长陈清介绍，北京市安监局印发了《关于进一步加强本市安全生产综合监管工作的意见》，阐明了综合监管基本要素，明确了综合监管工作体系、监管模式及监管手段，完善了形式分析、联席会议、情况通报、约谈函告等12项工作制度；将行业（领域）分为4类，分别以综合协调、监督指导、联合检查、集中执法的方式，有针对性地开展工作。

发挥作用 解决问题

黑龙江省安监局局长杨宝田在会上表示，黑龙江省充分发挥综合监管作用，对一些重点问题，强化协调、一抓到底。

“我们协调解决了公路执法权问题。省安监局会同省政府法制办、民政厅、交通运输厅和交警总队，对省内9条公路部分路段存在公安交管执法权、公路产权和养护责任不清的问题逐一现场勘查，提出执法权划分意见，得到省政府同意后，积极督促各级政府和有关部门落实，使10多年来执法权不清的历史遗留问题得以解决。”杨宝田告诉记者，“我们省内原来没有地方海事局，黑龙江海事局隶属交通运输部，其原来的执法权仅限于通航水域，致使省内非通航水域监管存在空白。在充分调研基础上，我们提出了职能调整意见，省编办对职责分工进行了调整，明确黑龙江海事局负责全省所有水域安全监管工作，消除了水上安全监管空白。”

事故联合督办 落实交通安全责任制

广西边远山区地势险要，针对道路交通安全严峻的形式，广西安监部门大力加强道路交通安全综合监管，安全形势多年平稳好转。据广西壮族自治区安监局副局长叶建进介绍，成绩得益于“事故联合督办”这一倒逼机制。

“我们根据《国务院关于加强道路交通安全工作意见重点工作分工方案》的规定，出台了贯彻落实《方案》的实施细则。”叶建进介绍说，在细化职责过程中，广西对以往道路交通安全综合监管机制进行了总结归纳，确定了“现场联合督导、统筹协调调查、挂牌通报警示、重点约谈检查、跟踪整改”的工作机制，并发文指导地市做好全区道路交通事故联合督办工作。

另外，广西还制定了较大生产安全事故查出挂牌督办办法。“我们对2011年制定的《广西壮族自治区较大事故查处挂牌督办实施办法》进行了修改完善，2014年初下发。其中规定，自治区安委会对涉及生产经营行为的、伤亡5人以上交通事故的调查处理，实行挂牌督办。”

有问题 有挑战

2013年综合监管行业领域发生了两起特别重大事故，分别是吉林“6·3”火灾事故（121人死亡），以及山东“5·20”爆炸事故（33人死亡）。

王德学指出，事故反应出部分地区、部分企业“红线”意识不强。吉林“6·3”事故是消防领域13年来第一起百人以上事故，暴露出当地政府片面追求GDP增长，为招商引资项目“多开绿灯、特事特办”，对事故企业从立项、审批、建设、竣工验收以及后期生产经营全过程缺乏有效监管。山东“5·20”事故中，保利民爆济南公司在有关部门验收、考核、检查时弄虚作假，撤人撤设备，形成合法生产假象，报送产量过程中编造数据，欺瞒主管部门，逃避监管，教训发人深省。

王德学指出，行业快速发展也对综合监管带来了更大挑战。道路交通方面，人、车、路（包括隧道桥梁）快速增长。摩天大楼（超过152 m）470座，在建的还有332座，占全球在建总数的87%，在防火、防雷、防震、防风、防塌陷方面，对建筑安全带来巨大考验。新情况、新矛盾、新问题、新事故的不断出现，使应对传统致灾因素和重大隐患的方法在新形势、新任务下亟待改进和提升。

城镇化进程中暴露出的安全隐患日益突出。在城市快速扩张和发展过程中，原本位于空旷地区的输油管道、输气管道、油库、加油站等，与市政基础设施及居民区交叉、重叠、安全距离不足的问题日益突出。在一些城区与郊区的结合部、交叉区、“三不管”“城中村”等区域，流动人口聚居，违法生产、储存、经营的现象普遍，安全隐患非常突出。

安全基础薄弱问题尚未根本解决。目前我国四级及以下低等级公路里程达333.4万km，占全国通车总里程的78.7%。全国建筑行业农民工数量已达4 400万，但未接受过技术培训的占68.8%。部分城市消防规划未列入城市建设总规划，市政消防栓数量与规范标准差距较大。这些问题严重影响着相关行业领域的安全生产工作。

王德学表示，虽然面临着诸多问题，但是更加严格的安全生产责任追究制度的实施，为综合监管工作提供了更强有力的支撑手段。“新修订的《安全生产法》，把加大违法违规行为的处罚力度、严肃查处失职渎职行为提到更加突出的位置，构建了重典治安的法治氛围和格局。”

有任务 有落实

面对新任务、新挑战，国家安监总局要求各地要加大综合监管力度，齐抓共管，推动企业、政府、部门落实安全生产责任。对此，王德学提出以下重点工作。

完善监管体制。认真贯彻“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的要求，完善综合监管体制，探索研究强化综合监管工作切实管用的办法。

强化专项整治。在道路交通、建筑施工、消防、水上交通等事故易发多发行业领域，继续开展“道路客运安全年”、危化品运输与隧道安全整治、预防建筑施工坍塌事故专项整治、消防安全专项整治、水上交通安全整治、城镇燃气安全专项整治等活动，着力整治突出问题。

强化隐患排查治理。树立“把隐患当事故”的理念，督促企业建立完善的隐患排查治理长效机制，建立隐患台账，落实隐患整改责任，自觉增强自查自纠能力、消除隐患能力、超前预防能力，尤其要探索建立安全生产专家查隐患促整改工作机制，形成企业自查、专家检查和政府督查相结合的隐患排查治理体系。

强化监督检查和行政执法。对各行业领域、各地区情况进行认真总结分析，突出重点行业和重点环节，明确重点地区和重点时段，强化日常安全检查、强化日常现场执法、强化“打非治违”工作，着力推动各项事故预防措施真正落到实处。

编辑 杨 璇