国际社会保障发展新趋势

汉斯 • 康克乐伍斯基

国际社会保障发展新趋势

汉斯 • 康克乐伍斯基

社会保障

是全面的、积极主动和预防性的方法

是以权利为基础的治理方法

是一种投资而不是成本

如果用一个词来总结社会保障在过去几年中所处的社会、经济、金融环境，那就是“危机”，如今危机已经发展成更长期和更持久的全球性危机。面对持续衰退或放缓的经济以及对就业和政府财政不利的影响，各国均以创新来应对社会和经济危机的挑战。

具体措施有：开展灵活、精益管理满足不断增长的社会保障需求；加强和其他利益相关者协调与合作；量身定制、因地制宜应对各种情况；注重主动和预防性的措施，预测未来发展趋势，实施适当的应对措施减少极端结果并减轻风险；在不断增长的资金压力下更有效率和成效地进行管理，包括社会保障储备基金管理和征缴管理；充分利用媒体进行文化传播和信息交流；通过一系列量身定制的措施，如提高参与性、简化程序、利用智能信息和通信技术以及不同机构之间更多的协调努力扩大困难群体的覆盖面等。

总的来看，近年来的社会保障的发展呈现出以下趋势：

首先，短期压力加速了长期挑战的调整

虽然目前各国有很多专注于短期的措施，但这些措施都需要与社会保障长期目标相一致。同时，改革的实例也说明，在困难的时候也许更容易设置长期可持续性制度，在危机中，解决这些长期挑战的改革措施纷纷加快。除提高退休年龄之外，其他包括申请资格变动、提前退休改革、资金变化和更灵活的退休政策等措施也都相继出台。社会保障机构也越来越多地与其他利益相关者合作，以确保这些政策以连贯和协调的方式推出。

其次，扩大穷人和弱势群体的覆盖面成为国际新趋势

2012年，第101届国际劳工大会通过有关国家社会保障底线的倡议。这个倡议是更高水平社会保障的国家战略的一部分，反映了全球的政治承诺发展目标，扩大对缺乏社会保障、脆弱的和难以覆盖群体的保障，主要包括个体户、从事农村和非正规经济人员、移民和他们的家庭。同时，覆盖面的纵向扩大提供了更多社会保障分支项目和更充分的福利。比如毛里求斯对私营部门失业人员实施过渡性失业救济金，增加了社会保障覆盖的全面性；南非建立了国家医疗保险计划等。

现阶段社会保障覆盖面扩大的主要目标：一是全民医疗保险。由于全民医疗保险是越来越多的国际政治优先事项，因此，世界各国都致力于实行全民医疗保险。甚至于较小的国家，如马尔代夫共和国也实行了全民医疗保险计划。二是扶贫和支持弱势群体。欧洲的社会保障扶贫作用只是相对意义。在近一段时间，许多欧洲的福利国家制度继续发挥更大的“减震器”的作用，不只是减轻贫困，也是为了防止更大规模的失业，促进就业，减轻收入损失。欧洲之外社会保障的一个持续趋势是减轻极端贫困和为弱势群体提供支持，为满足穷人和弱势群体社会保障的需要，普遍的做法是利用现金转移支付。另外一个重要的策略，是针对特定的个体户或外来务工人员创造新的、量身定制的缴费计划。另外，多国之间签订了双边和多边协定，同时也加强了对外来务工人员和他们家属的保护。

持续扩面也带来了资金挑战，高失业率，工资收入停滞不前，高水平的非正规就业，社保基金投资收益的波动，枯竭的社保基金储备和日益加剧的人口老龄化等问题，都对社会保障资金产生负面影响，缴费计划尤其如此。

目前覆盖弱势群体是依靠税收资助，需要增加公共预算的成本，那么所面临的“财政空间”，无论现在和未来，都需要政治干预和保护。

第三，通过主动和预防性的方法加强社会保障在社会经济发展中的作用

主动和预防性的社会保障方法用来支持医疗和就业的实例越来越多地被证实。它不仅应用于社会保障提供的服务类型，而且也应用于缴费管理、劳动力市场和经济发展等方面。

现今，人们普遍同意，如果社会保障计划早期介入，而不是以后干预，可以更积极地缓解下行风险的规模和持续时间，可以帮助防止某些风险，主动帮助解决社会和经济的不平等以及提高社会和经济包容性。由于这种干预减少医疗风险和就业相关风险，因此它们也越来越多地受到青睐。

一个更重要的方面是社会保障机构把主动和预防性的方法作为应对风险管理的操作指南，可以提高其管理的水平和改善提供的福利和服务，以及增强工作人员的能力。应用这种方法可以更有效率地、创新性地使用资源，不仅保证资金的可持续性，而且能够满足公众对福利和服务不断增长的期望。

关注主动和预防性的方法，可以让潜在社会保障计划的受益人尽可能减少其社会保障福利的使用。这种期望可以看作减少开支的一种手段，也可看作是支持社会保障财务可持续发展或保持支付能力，促进整合计划的一种方式。

主动和预防性的趋势正日益扩大和发展，并正应用于更多社会保障项目和所有地区。这种方法已成为解决工伤、医疗、残疾和失业等计划面临挑战时的一种措施，越来越多的社会保障主管部门成为积极主动的行动者。扩大积极主动和预防性的方法，可以实现其他保障项目的政策目标，如提高退休年龄的养老金计划，通过这种循序渐进的主动和预防性方法，加强了社会保障在人的投资以及社会包容性和经济发展中的作用。

第四，需要高效能的管理，少花钱多办事，办好事

面对着不断增长的需求和资源萎缩的双重挑战，多国的社会保障行政部门积极改进工作方式和方法，追求良好的治理和高性能的管理。近期全球发展趋势表明，在运用信息和通信技术基础上，采用改进管理方法和适当改进社会保障制度的双管齐下的方法，提高了社会保障机构管理的效能，满足了公众对计划管理和行政管理的期望。

通过机构改革和机构间的协调和整合，提高规模经济效益，不仅对社会保障计划和服务产生了积极的影响，同时还能提高社会保障机构的行政效能和效率。

在运用信息和通信技术将机构与利益相关者连接起来的基础上，可以建立起全面的、具备原先不同组织部门各项职能的、新的整合型社会职能部门。整合的方法目前应用在不同的社会保障领域，尤其是有共同的客户和利益相关者的领域，如整合现金转移计划的多个机构。整合措施连接不同机构，执行不同的操作，更有效地保证社会保障组织实施持续关联交易。

整合系统的发展必然导致综合信息系统的发展。这样的公共信息系统确保了所有受益人信息的可获得性和质量。法国最近实施了一个共同的信息系统协调国家和地区之间的社会保障实体。该系统的社会保障记录从2010年开始运作，提供了近75万份与法国的社会保障制度相关的人员的情况。

除整合以外，目前社会保障发展的另一个趋势是协调不同国家的跨境机构。密切联合起来用国际程序覆盖外来务工人员的社会保障协议。这些协议通过有关国家间社会保障数据的交换得以有效实施。如美洲南方共同市场国家之间的双边协议、欧盟的社会保障电子交换（EESSI）系统，都有效保证了跨境间协议的实施操作。

提高服务质量、改善服务递送质量也是全球社会保障机构的一个优先目标。这方面，基于网络的通信、电子商务服务起到了至关重要的作用。引进和使用的移动设备和短消息服务是革命性的提供社会保障服务。这些新的“高科技，高触感”的服务方式使用更低的成本响应个性化需要并几乎是瞬间完成。

虽然根据国家的具体情况，机构遵循的方法是多种多样的，但总的目标是使服务更贴近个人，越来越容易操作。比如更新个人资料或初始化申请，几年前，还只能由社会保障工作人员与参保对象执行面对面的操作，现在则有了新的变化。

移动通信技术的使用构成又一个显著的趋势。它克服了地理隔离、有限的基础设施配套传统和传统银行交易的高成本，社会保障机构与手机供应商合作就可以实现用手机缴纳保费和信息查询等服务。同时又可以提高社会保障工作人员的办事能力和促进机构决策的效率。墨西哥国家雇员的社会保障和社会服务研究所开发了一种控制面板，使监控和管理通过使用移动技术，主要决策者实时在线就能够识别问题，并立即采取行动来解决这些问题。

第五，社保部门的角色正在转换

自2010年以来，在新西兰和中国的毁灭性地震、日本的超地震和海啸等自然灾害中，全球相继出台了200个不同的社会保障措施，包括部署增加受影响地区医务人员的数量，为失去医疗保险卡人员提供医疗用品，为受影响人员发放特别失业保险金，审查和加强职业安全措施等。总之，社会保障行政部门在对公众产生积极影响和增加社会凝聚力方面发挥着越来越重要的作用。

目前，各国社会保障主管部门正从政策的主要实施者，逐步转变为社会保障政策改进的驱动者和新政的推动者。随着越来越多的达成为所有人提供足够社会保障的政治共识，社会保障的形式和范围模式都在进行着转换，转换为对社会保障的一种更全面的看法。社会保障是全面的、积极主动和预防性的方法，是以权利为基础的治理方法，是一种投资而不是成本。

[作者系国际和社会保障协会（ISSA）秘书长，本文是根据作者在国际和社会保障协会（ISSA）第31届全球大会开幕式致辞演讲编辑整理。]