社会管理网格化与社会服务网络化的思考

经大忠

社会管理网格化与社会服务网络化的思考

经大忠

十八届三中全会指出，要“以网格化管理、社会化服务为方向”创新社会治理。推动社会管理网格化，解放和增强社会活力，实施网络化的社会服务是改进社会治理方式的总体要求。在贯彻落实中，认真实践总结，积极开展理论研究和思考十分必要，尤其是过分强调通过网格化的社会管理强化社会服务并推动社会治理的做法值得进一步探讨。

一、社会管理和服务是社会治理的两个方面

网格化的社会管理和网络化的社会服务是社会治理的两个不同的方面。

（一）社会管理和社会服务是社会治理两个不同的方面

传统的社会管理是一元化单一体制的一种制度安排，其特点是社会管理和服务由政府统一组织实施，公众作为相对人接受政府提供的管理和服务。网格化的社会管理，进一步强调以政府为核心，围绕科层节制效率根据政府管理需要单方设置规范、统一的责任节点和网格，强化政府资源配置、细化管理责任、扩大服务范围、增加服务内容，提高社会管理和公共服务水平。

社会化服务通过多元参与，实现社会主体之间沟通交流、调节协同、合作互助和共同管理，达到平衡社会关系、规范社会秩序、满足多元化的社会服务目标。社会参与的公共服务和管理活动以共同需求为目标、以社会价值认同为基础、以共同主张行权为前提、以宪法法规为保障、以社会多元参与推动为主体，内部和外部联系紧密，个体之间、个体与组织之间以及组织与组织之间形成具有社会机理的网络化组织体系。社会化服务是社会发展的必然要求，与环境、工作、生活和社会活动相适应，有广泛的社会基础。

（二）解放和增强社会活力是社会治理的重点

随着社会进步，社会公共服务和管理需求迅速增加，传统的单一政府管理体制根本无法满足社会对公共管理和服务的巨大需求，甚至影响第三产业的发展、影响内需带动战略的实施。十八届三中全会提出，要进一步解放思想，解放和增强社会活力，充分发挥社会在社会服务和管理资源配置中的重要作用，构建“小政府、大社会”的治理格局，强调更多的简政放权和社会参与，加快社会化服务进程，满足不断增长的社会服务和管理需求。

（三）正确处理网格化管理和社会化服务的关系

社会治理中的社会管理和社会化服务具有互补性，在强调社会参与的同时，也不能忽视政府的有效管理、统筹协调和依法监管。要保证社会治理体系有效运行，必须协调好政府和社会的关系，要大力提倡社会失灵的管理和服务必须由政府承担，社会组织和政府均能承担的由质优价廉者组织实施，社会组织不能全部承担的由政府补充条件尽可能由社会承担或者合作共同参与。政府要有效承担起依法监管、战略研究、全局协调、积极引导等方面的治理职责。

二、社会化服务是构建和谐社会的重要保障

公共服务和管理的社会化有利消化社会矛盾、释放社会管理风险，有利通过社会价值、组织认同重构社会和谐基础，有利于创新公共服务产品，提高公共服务效率。

（一）协调社会矛盾，释放稳定风险

单一的政府管理，在履行管理职责的同时，因为管理约束与被管理者的分歧、政府提供服务的数量和质量与服务对象期望目标的差异以及管理和服务产品分配公平性等问题或认识上的差距客观存在，必然会相应的产生矛盾甚至冲突。例如征地拆迁、城市管理甚至还包括救灾救助物资发放等方面都存在有关公正性认识方面的分歧。这些矛盾在一些地区和行业长期积累，逐步构成引发社会冲突和危害社会稳定的风险和隐患。

当前，相信群众、依靠群众参与解决社会治理中长期积累的矛盾，尽快分散冲突和分散消化矛盾既是现实选择，也是形势所迫。政府通过简政放权，加快培育社会组织，依靠群众参与、群众公议、依法维权，在全社会范围内促进矛盾协调分化，就能有效释放社会稳定风险。

（二）社会自我组织，促进社会和谐

政府一元化管理体制，自上而下的单向管理和组织规范在个体组织化同构的过程中，由于缺乏基本的价值认同，会带来人文价值冲突、个体组织冲突甚至社会群体冲突，使社会和谐缺乏基础。管理格式化的过程必然会对原有的社会网络关系造成抵制甚至冲击，僵化的网格制约会抵消业已形成的社会管理资本，造成社会管理效率损失。

多元参与的社会组织通过沟通交流，在情感认同、观念认同和价值认同的基础上，参与公共服务管理，参与者依靠沟通交流、平等协商和参与互助等方式实现管理目标，协同和服务代替管理和被管理的关系。内生性的社会组织根据自身的需要开展外部交流，推动协调有序的范围不断扩大。社会组织在在社会体系中构成节点，每个节点根据自身需要同周围的组织节点相联系，这些联系的脉络和组织节点形成网络化的组织体系和服务体系，其成员与组织、组织之间以及各个层级之间有较强的稳定性，构成社会和谐的基础。

服务社会化有利公众广泛参与社会治理，通过社会组织重建沟通交流平台、重构社会信任机制、重启认同协同进程、促进基层民主参与、推动社会参与监管。社会化服务的重要意义在于推动基层民主政治，在于公民素质训练提高，在于构建宏观和谐的微观基础。社会充分参与民主的过程、有效博弈妥协后的主张、统一规范的社团组织等具有社会学意义的组织活动的成果为更广泛的社会协同、政府协调提供了价值、组织和管理基础。

（三）提高服务效率，提升服务水平

传统的政府管理主要依靠科层节律履行管理和服务职能，同时存在巨大效率损失和资源浪费。许多地区在建立网格化管理模式中，习惯性的增加机构、增加投入、增加项目强化政府管理能力。以城市管理和社区服务为例，在一个城市或特定区域动辄设置几百到几千个网格节点，无论是网格规划、节点组织、日常管理、运行协调等方面都需要政府动员大量的公共资源，使整个项目推动时间长、成本高、服务质量差、服务产品单一。

随着社会发展进步，人们在公共服务和公共管理方面的需求迅速增加，政府计划安排无法也无力保障和满足。只有解放和增强社会服务活力，广泛动员社会力量参与，才能利用社会资源提供更多的公共服务产品。同时，也只有充分的社会竞争，才能不断改进和提高服务质量，提高运行效率。

单一的政府管理服务体系无力满足多层次、多元化的各种需求，更无法满足公众思想交流、情感沟通以及生产生活中协同互助等只能由公众个体互动协同才能完成服务、情趣或精神需求。公众参与社会服务能够按照自身需求，创新更多的产品满足自身和社会需求。

三、统筹推进和发展社会化服务

推动公共服务社会化，要积极培育社会组织，构建网络化的社会服务体系，与网格化的政府管理相协同，强化社会治理能力。

（一）培育社会组织，夯实治理基础

深刻认识社会组织在社会治理中的重要性，清理和废除不利社会组织发展的条款规章，尽快制定孵化、培育、扶持社会组织的规范和制度，发展更多的社会组织，为社会化服务提供组织保障。要充分发挥党员和党组织在社会组织培育和管理中的引领作用。

社会组织要切实保护和尊重个体权益，个体在心里认同的基础上进行自主参与选择。社会管理服务要充分反映群众呼声，保证充分参与、充分民主和充分行权。建立社会组织管理制度，规范个人权益和组织权益，细化运行章程，确保个体权益在组织运行中得到最大的体现。要依法管理社会组织，防止利用社会组织侵犯他人权益、危害公共利益。

提升社会组织能力，通过社会组织形象培育推动社会服务和管理竞争，推动自身发展进步，形成广泛的网络体系，形成更多的社会服务资本。社会组织在提升自身的人文价值要积极与社会主义核心价值观相适应，不断形成新的价值认同，提升自身形象、提升服务管理能力。

（二）构建网络体系，强化服务能力

社会化服务专业分工能够不断提高社会化服务效率，加快培育社会化网络是社会化分工的重要保障。强化社会组织的纵横联合，形成社会管理和公共服务网络，有效覆盖社会各个区域和各个层次，为社会运行管理提供紧密联系、协同共生的社会化的网络体系。

充分利用现代信息技术搭建公众与社会组织、社会之间的交流的信息通道，建设公共服务推送和公众需求信息征集窗口，规范传递信息、及时处置信息，满足个体和组织对信息的需求，通过信息网络建设提高社会化服务管理的能力和水平，有效降低社会服务和管理的运行成本。

保障个体在社会组织活动中的充分参与和有效沟通，真正互助共赢和优质服务是网络形成、巩固发展的重要保障。切实做到充分民主、充分行权和平等受益，增强参与动力、增加参与活力、提升服务水平、强化凝聚能力。

（三）搭建参与平台，优化服务环境

树立政府和社会组织的主体平等意识，确保不同的社会主体在社会活动中具有平等的法律地位，共同形成分工有序、体系健全、功能互补、协调到位的社会化服务体系。“聪明的政府”要简政放权，充分利用社会组织承担更多的社会服务和管理职能。

建立公共服务和公共管理交易平台，有效征集社会服务需求信息，依据公共财政支付能力明确服务产品质量标准，公开资源配置、公开挂牌交易，充分发挥既有社会资本在公共资源配置中的叠加效应，通过竞争以更少的投入生产更多的公共服务。政府管理服务项目，社会愿进入的政府要逐步退出或引进新的社会力量参与管理和服务。

逐步建立社会组织的运行法律规范，有效保护社会组织合法权益，优化社会组织运行环境。积极培育服务社会治理的社会咨询、中介服务、教育培训等各种服务，为社会治理广泛的多元参与提供服务。

（四）有效统筹保障，提高运行效率

社会失灵不能或不宜有社会提供的公共服务和管理应当由政府承担，政府基于效率需求可采用上下垂直对接的科层节制网格管理模式，明确主体、落实责任并优化服务。积极开展社会组织运行协调的网格管理，切实落实政府监管社会组织的网格化管理责任。

社会治理是利益相关者长期合作、协同互动和共赢的过程，政府应当在管理目标、管理层级、管理统筹以及管理协同等方面处理好与社会参与的关系，善于利用社会资源社会关系资本在充分自治和自律的基础上强化政府管理和公共服务，实现社会资本和政府能力的正向重合，社会管理网格和社会化服务网络有效叠加，提高社会治理效率。

按照党委领导、政府统筹、社会参与、依法治理的总体要求，确保政府治理、社会调节和居民自治相衔接，实现社会网络运行相协调，服务高效。统筹落实社会治理在思想认识、组织领导、财务支持等方面的保障，逐步建立推动社会化服务的体制机制。

情感及精神需求是新公共需求的重要内容，服务灵魂是未来公共管理的灵魂。新的价值追求将借助社会化的网络体系形成新的社会关系和新的公共治理模式。建立在个体价值认同、相互信任并充分参与基础上的社会治理体系需要更加充分的自治空间，网格化管理和网络化服务可以协同，但充分的网络化却是文明进步的标志。

（作者系四川省绵阳市副市长）