城乡统一建设用地市场的物权法思考

申惠文

摘 要：我国《物权法》规定了市场主体平等的法律地位和发展权利，采纳了物权法定主义缓和的立场，为土地制度改革预留较大空间。集体土地所有权的主体虚位和权能不完整，集体建设用地使用权的非市场取得方式，成为城乡统一建设用地市场的制度障碍。改革应当坚持法治理念，在我国《物权法》框架下，建立非公共利益利用集体土地机制。

关键词：城乡统一；建设用地市场；集体所有权；土地发展权

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。政治学、经济学、管理学和法学等不同的学科对此进行了不同的解读。目前的研究大都是围绕应然的改革方向进行的，较少关注我国建设用地市场实然的法律规范。土地市场的改革应当在法治的框架下进行，不能以改革为名，随意突破法律的强制性规定。如果现行的法律制度无法满足改革的要求，应当先修改法律，用立法引导改革。物权法是财产归属与交易的基本法，是建立城乡统一建设用地市场的基本法。因此，本文尝试从物权法的角度，梳理建立城乡统一建设用地市场的立法依据，指出城乡统一建设用地市场的制度障碍，进而提出相应的完善建议。

一、建立城乡统一建设用地市场的立法依据

（一）集体土地发展权的确立

物权法的社会政治原则是指物权制度不能违反宪法所确立的社会政治原则。我国《物权法》第1条规定了立法目的，强调维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序。《物权法》第3规定了基本经济制度与社会主义市场经济原则，第4条规定了平等保护国家、集体和私人物权的原则。2006年12月，十届全国人大常委会第七次审议物权法草案，增加了“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”条款。这就是现行《物权法》第3条第3款的规定。在此之前的物权法草案，并没有明确的规定。坚持市场经济原则，坚持市场主体的平等法律地位和发展权利，是我国物权法重要的社会政治原则。

物权法不仅保护市场主体的平等权，而且还保护发展权。平等是基础，发展是目的。没有平等关系，就没有民法。没有平等的财产关系，就没有物权法。国有所有的土地与集体所有的土地，都属于私权利，应当具有同等的法律地位。在平等法律地位的基础上，还要谋求发展，追求实质的平等。1986 年12 月，联合国大会通过《发展权利宣言》，将发展权规定为集体和个人的一项神圣权利，人权法上的发展权由此产生和发展[1]。随着城市化进程的加快，面对日益紧缺的土地资源，改变土地使用性质而产生的发展性利益越来越成为社会关注的热点。必须采取有效的方式进行处理土地的发展性利益，协调不同社会阶层之间的利益关系，这就是土地发展权问题。集体土地不仅可以作为农用地，还可以作为工业和商业用地。因此，以我国《物权法》第

3条第3款为基础，可以通过解释的方法，确立集体土地的发展权，切实维护集体成员的权益。

（二）物权法定主义缓和的立场

物权法的体系结构原则是支撑物权法的基础性规范，包括物权种类法定原则、物权客体特定原则、物权效力优先原则和物权变动公示原则。我国《物权法》第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”此处的“法律”是广义还是狭义，立法并没有明确规定。立法从形式上规定了比较严格的物权法定原则。该原则如何适用，需要解释。本文认为，扩大解释“物权法定”中“法”的范围，对建立城乡统一建设用地市场具有积极的意义。

从历史解释看，物权法审议稿多次出现比较宽泛的物权法定主义立场。第一次审议稿第4条规定：“物权的种类及其内容，由本法或者其他有关物权的法律规定”。第二次审议稿和第三次审议稿都规定：“物权的种类和内容，由本法和其他法律规定”。第四次审议稿第3条规定：“物权的种类和内容，由法律规定”。第五次审议稿第3条规定：“物权的种类和内容，由法律规定；法律未作规定的，符合物权特征的权利，视为物权”。第六次审议稿第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定；法律未作规定的，符合物权性质的权利，视为物权”。第七次审议稿第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定”。

从体系解释看，物权法其他条款明确将其他法律和国家的有关规定，作为“物权法定”中“法”的范围。我国《物权法》第151条规定，集体建设用地使用权应当依照土地管理法等法律规定办理。第153条规定，宅基地使用权的取得和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。

从目的解释看，扩张“物权法定”中“法”的范围，有利于制度创新。物权法定主义缓和是社会发展必然的趋势，是各国法律实践的产物。法律、行政法规、司法解释和习惯等，都属于广义法的范畴。我国采取物权法定缓和主义的立场，能够为建立城乡统一建设用地市场，预设较大的制度空间。国务院的行政法规、地方性法规和部门规章等，都可以进行土地制度改革的试点。

二、建立城乡统一建设用地市场的制度障碍

（一）集体土地所有权的主体虚位

我国《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该条规定将我国《宪法》第10条中的集体所有，细化为集体成员集体所有，具有进步的历史意义。据我国《物权法》第60条的规定，农民集体的土地可以是村农民集体所有，可以是村民小组集体所有，还可以是乡镇农民集体所有。我国集体土地所有权主体没有按照民法基本原理建立，集体的决策机制和执行机制并不明确，存在较大的不确定性。乡镇领导、村和村民小组负责人事实上是农村集体的代言人，对土地的流转享有决定权。而土地的真正利害关系人，也就是集体成员，没有决定权甚至发言权，无法保障自己的合法权益。应当明确集体土地所有权的主体，将宪法的制度精神具体化，使集体土地所有权成为一种实实在在的民事权利[2]。endprint