加强军队预算执行力的几点思考

叶靖宇

摘 要：针对当前军队预算执行过程中存在的问题，从预算法规、预算编制程序、预算执行的约束力、考核指标体系四个方面加强军队预算执行力。

关键词：军队预算；执行力

军队预算执行力，是指依据军队预算收支计划组织与实施经费保障，以实现预算目标任务的能力。预算执行力的强弱，直接影响着各级党委决策意图的实现程度，直接关系到部队战备建设及非战争军事行动的财务保障能力发挥水平。预算执行力是部队建设规划的体现，在部队实际工作中应表现为对军委决策指示和军队法规制度的严格贯彻执行。然而，预算编制与执行 “两张皮”，预算超支、擅自调整预算、不严格执行预算等问题在各级部队不同程度的存在，军队预算执行力弱化问题日益凸显，影响了财力向保障力、战斗力的有效转化，影响到部队事业任务的顺利完成，因此必须查找原因并采取有效措施加以解决。

一、当前军队预算执行存在的问题

（一）缺乏军队预算专门法规。当前我军只是针对预算管理制定了相关的规范标准，没有出台专门的预算法律法规。现有的预算管理规定标准缺乏法律威慑力和刚性约束力，尤其是对军队预算资金的分配和经费收支状况没有硬性的法律制约，对于那些不严格执行预算的单位和个人来说，出现问题后难以依靠法规来追究其法律责任，预算执行的约束力弱化。在实际工作中，无论是机关单位还是监督部门都没有意识到经过批准的预算不可随意变动，在预算执行过程中经常出现随意违规挪用预算资金、私自改变预算资金用途的情况，而这些不当行为无法通过法律手段来进行控制。

（二）预算编制流程不够科学。目前我军预算编制采取“两上两下”程序，预算年度与国家一致。编制时，很多预算项目都是依据本年度经费开支情况来编制。由于预算编制期间本年度的一些事业任务正在进行，难以准确反映事业经费使用情况，而且这时本年度工作还未总结，下年度经费保障重点、任务等也没有明确，特别是一些工程建设项目只能依据其他类似已建成项目估计项目经费概算，有可能与实际有较大出入，无法满足实际需求，而且部分单位也没有组织相关专家进行可行性研究论证和需求测算，决策随意，造成预算与项目不符，经费与任务不符。另外由于预算编制过程中财务部门与事业部门缺乏协调，财务部门只负责经费需求的汇总和上报，不结合各部门实际需求，而事业部门只管提出预算需求，不考虑部队和单位整体建设需求，导致预算编制和实际需求发生脱节。

（三）预算执行的约束力不强。当前军队对预算执行缺乏强有力的约束力，导致其出现的原因主要有以下几个方面。一是预算管理主体与拨款渠道繁琐。在现行的军队预算体制下，军费年度预算和军区以下单位的预算由本级后勤财务部门编制，而各级分项预算又由事业部门编制。这样不仅导致军队预算的“条块”分割，而且也难以体现年度总预算和单位预算制定的相对独立性，不利于协调和制约分项预算的编制。二是管理业务松散。由于上级转移支付和本级超收均具有不确定性，财务单位在岁末年初安排预算时一般采取紧缩政策，而在当年财力好转时，又视情况向各部门、单位再行追加预算。其结果导致一方面预算随意性较大，缺乏刚性约束力，另一方面使部分调整预算脱离了监督，不利于对这部分经费使用情况的监控。

（四）未建立有效的预算执行考核指标体系。军队预算执行考核指标体系既要有反映预算执行整体情况的考核指标，还要有反映预算执行中重点项目的考核指标，才能更具有实用价值。现行的军队预算执行考核指标中，多数指标反映的是单位预算执行的整体情况，用于考核部门分项预算和专项经费预算的指标还不够完善，这在一定程度上影响了预算执行考核的质量。预算执行考核指标作为预算执行情况的反映媒介，应该能够全面地反映出预算财力向部队战斗力转化的情况。但从目前的预算考核指标的设置情况来看，反映预算执行保障情况的指标比较完善，而反映预算执行中的经费管理情况和事业成果的指标还不够健全，这影响了考核指标反映功能的发挥，不利于提高经费使用效益。目前，我军预算执行考核指标中既有定量指标，又有定性指标。但是在实际考核工作中，由于没有对这两种指标进行统一的量化处理，预算执行考核的结果往往同时存在定性描述和定量描述，考核的结论比较模糊，可比性不强，导致单位之间、部门之间预算执行质量的优劣区分不明显，这就弱化了军队预算执行考核的激励和沟通作用。

二、加强军队预算执行力的措施

（一）制定专门的军费预算法规。在国家制定预算时，对于军费的数量应该依照相应的法规进行确定，国家应以法律的形式明确军费占国民收入的比例范围并确定适当的增长机制，使军队建设发展有充分可靠的财力保障和良性发展趋势。同时在军队内部要用法律的形式明确规定预算程序和各级各部门职责，如预算上报和审批权限；监督和汇报；预算的调整、审批权限；预算违法违规行为的处罚规定；预算的多种监督方式和各自的具体内容等，这样才能用法律的强制力来约束预算主体的行为，为加强执行力提供良好的外部法律环境。

（二）规范预算编制程序。现有预算编制方法为“两上两下”制，无法完全符合单位任务需求。为使预算编制与事业任务相衔接，可对预算编制程序进行改革，提高预算执行的有效力。由于每年的军费总预算在3月份人大批准之后才能确定，这之后总后才能依据批准的军费总量来下达预算指标，因此在每个预算年度的前3个月出现了“空档期”，军队处于无预算管理的状态。针对这个问题，可以将预算编制由原来的“历年制”改为“跨年度预算”，全国人大在 3 月份批准军费预算之后，全军各个单位都可以做到按照预算编制程序和上级批复的预算指标编制预算并组织实施经费供应保障，使预算编制与事业任务下达时间相一致，增强预算的针对性、操作性和适用性。另外应该让单位领导适度参与部门预算的编制，因为单位领导对本单位的了解程度和控制能力一般强于预算部门外的其他管理人员，可以对部门预算的编制起到一定程度的影响，完善预算内容，提高编制效率。

（三）强化预算执行的约束力。预算约束要对预算执行进行全过程跟踪管理，对预算执行实行全过程监督，规范预算执行的审核审批程序，确保预算资金按照批复的项目和限额合理使用。要强化资金管理，严格控制采购预算资金的支付，预防超支风险。在对预算内的采购资金拨付时，要严格按照授权审批程序执行。对于预算外的支出，按照预算管理制度根据实际情况履行不同的审批程序，先批后用。另外还要加强预算信息反馈，建立严格的预算执行情况报告制度。各级财务部门要按规定及时向上级主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料，分析本单位预算执行情况，及时发现预算编制和执行中存在的问题，也为主管部门加强对预算编制工作的指导提供依据。

（四）建立预算执行力考核指标体系。军队预算执行力考核指标的建立应该遵循稳定、可比、实用、明晰的原则。军队预算执行力考核指标建立可以分为基础型考核指标、关联型考核指标、专用型考核指标、动态型考核指标。基础型考核指标包括预算执行进度及维持性经费、建设性经费、政府专项经费等各种经费执行进度，反映预算执行进度情况，便于各级党委领导掌握和控制经费开支；关联型考核指标包括部队建设保障率和部队维持保障率等，主要反映各项经费占总支出的比重，体现单位发展重点；专用型考核指标只各具体经费科目执行、使用及节约情况，如集中采购项目节约率，反映单位通过集中采购节约经费情况，单位自有财力保障率反映单位解决急难问题的保障力等；动态型考核指标包括预算项目调整率、某项事业任务完成率及其经费执行率等，预算项目调整率反映经预算经费调整情况，体现突发事项和未预见性经费开支情况，某项事业任务完成率及其经费执行率反映具体任务的完成进度和经费执行进度。通过建立预算执行力考核指标体系可以较好的反映出一个单位的预算执行力高低，给各级领导考核监督提供依据。 参考文献：

[1] 李英成.国防预算系统研究[M].北京：海潮出版社，2001年

[2] 熊友存，李劲松.军队财务管理学[M].北京：解放军出版社，2006年endprint