提高改革决策的科学性

辛向阳

党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”提高改革决策科学性具有重要的现实意义，直接影响到改革的成败得失。

提高改革决策科学性的重要意义

改革的复杂性、变动性、关联性要求不断提高决策的科学性。中国的改革不是某一个领域、某一个方面的改革，而是全面改革。全面改革意味着：适应社会生产力发展调整生产关系，适应生产关系发展完善经济基础，适应经济基础发展完善上层建筑，适应上层建筑发展变革思想观念。中国的改革不仅是经济建设领域的改革，而且还是政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个领域的改革，每一个领域的改革都会影响到其他领域的改革。习近平同志在第11次政治局集体学习时指出：“我们提出全面深化改革的方案，是因为要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。只有既解决好生产关系中不适应的问题，又解决好上层建筑中不适应的问题，这样才能产生综合效应。”要使改革产生综合效应，就要使改革决策科学化。

决策尤其是改革决策带有很强的时间变异性，防止变异和减少变异带来的负面影响要求提高改革决策的科学性。改革决策的科学性不仅仅意味着在决策实施的时间节点上的科学性，而且意味着在一个相当长的时间内都是科学的。实际上，很多决策在一定时间段后产生负面作用。有的是在10年后，有的是在20年或者30年后。

收容遣送制度从发挥积极作用到产生消极作用是20年的时间。1982年国务院《发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，目的是为了救济、教育和安置城市中的流浪者。1992年年初，国务院出台《关于收容遣送工作改革问题的意见》，收容对象被扩大到“三无人员”即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。随着收遣适用对象的扩大，收容站亦都以生活费、遣送费、城市增容费等名目收费，被滥用于乱收费、勒索、非法拘禁、强制劳动。2003年6月20日，温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。

美国反贫困决策的负面效应是在30年后出现的。从1965年起，美国政府宣布向贫困开战。30年中，联邦、州和地方政府共投入了5.4万亿美元的资金，用于反贫困。5.4万亿美元，这是一个天文数字，相当于2012年美国GDP的43%、法国GDP的两倍。投入了这么多的钱，但结果怎样呢？从1965年到1993年，生活在贫困线以下的美国人口的比重从12.5%上升到15%，而福利开支从每年不到500亿美元增加到3240亿美元。为什么会如此呢？原因在于福利刺激了依赖性，而依赖性加深了贫困。这两个事例印证了500年前意大利政治学家马基雅维利所指出的一个观点：“在所有人类事物中，对这些事物研究好的人可以看出这一点：从来不可能消除一切弊端而不产生另一种弊端。”“在我们做出每一个决定时，都应该考虑哪是弊端较少，并以此作为最佳决定，因为人们从未发现完美无缺、安全没有一点弊端的事情。”我们推进改革决策科学化就是要减少类似的时间变异性，这就要求我们一方面在设计改革决策时要树立相应的意识，提前对于决策变异性进行超前研究，另一方面设计出防止决策变异的机制。

提高改革决策科学性的基本原则

系统性、整体性原则。改革决策的系统性、整体性是由改革和决策特性决定的。改革本身是系统性、整体性的。习近平同志反复强调，全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。“我们要在基本确定主要改革举措的基础上，深入研究各领域改革关联性和各项改革举措耦合性，深入论证改革举措可行性，把握好全面深化改革的重大关系，使各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。”科学决策也是系统性、整体性的。科学决策从组织体系上讲由三个主要系统组成，即决策主体系统、决策智囊支持系统、决策信息辅助系统。决策主体系统包括主导决策者、主要决策者和其他决策人员，决策智囊支持系统包括决策研究部门、决策咨询委员会和决策咨询专家团，决策信息辅助系统包括决策信息搜集、整理、分析部门，其中决策调查研究部门起着至关重要的作用。改革决策的系统性、整体性就是要利用科学决策组织体系的有机性来把握改革发展的整体性。

以人为本的原则。改革决策要想科学就必须以人为本，尊重人民主体地位，使人民群众真正成为改革主体，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，真心实意为人民服务，促进人的全面发展。改革决策是不是科学，就要看决策是不是符合人民的利益和要求，是不是实现了人民的期盼和愿望。用以人为本来推动改革决策的科学性，应当坚持以下几方面的要求：

从最广大人民的根本利益、长远利益出发来制定改革的重大决策。这就要认真系统地研究工人、农民、干部、知识分子等不同群体的利益诉求和政策诉求，搞清楚这些群体对于改革的基本诉求是什么，他们希望在改革中得到什么。还要搞清楚不同群体的利益诉求之间有什么差异性，如何用改革的决策来弥补之间的差异性，使改革找到最大共识。

要扎扎实实地工作，努力实现人民的新期盼。习近平同志在十八大结束后记者见面会上讲：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”

要深入研究新的发展阶段中出现的特殊群体，注意关注鼠族、蚁族、月光族、啃老族、空怒族、北漂、海归、海待、散户、“留守儿童”、“留守妇女”、“空巢老人”等社会上新出现的人群。改革决策要贴近这些新出现的特殊群体，贴近他们的利益诉求点，使每一个重大的改革决策都能够造福于这些新的社会群体。

程序化、制度化原则。科学的改革决策是一种程序化决策。程序化是保障改革决策科学的有效方法。科学决策是一个过程，由一整套决策程序构成。一般需要经过以下几个步骤，即发现问题—确定目标—确定准则—拟订方案—分析评估—方案选优（集体开会讨论决定）。发现问题，这是改革决策的起点，确立目标在改革决策中是非常重要的一步，目标错了，就可能引起整个改革决策的失误，问题倒逼改革，因此弄清楚问题至关重要；确定改革价值准则，是为落实目标，作为以后评价目标是否现实和选择方案的基本依据；拟定改革决策方案，就是拟制多种可选择的、有原则区别的决策方案，以资比较和鉴别；分析评估，主要是运用科学方法，进行科学预测和可行性分析，科学地表达多种改革方案的利弊；方案选优，就是领导者集体讨论，拍板决断。改革决策程序化除了上述技术程序外，还有一个程序就是防止程序形式化的制度程序：重大改革决策由若干相互衔接的程序构成；对每一个改革程序都有人负责；在程序的每一个关口都有人从技术、经济的角度进行决策分析。

提高改革决策科学性的主要途径

充分发挥顶层设计机构的作用，推动改革始终沿着科学化的轨道发展。2013年12月30日，中央政治局召开会议，决定成立由习近平同志任组长的中央全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。领导小组的第一个职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案。这是确保国家改革决策科学化的基本前提。第二个职责就是统一部署全国性重大改革，统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题。这是实现国家改革决策科学化的重要内容。第三个职责就是指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。这是保障国家改革决策科学化的组织基础。在各个省市建立顶层设计机构，也应当从这几个方面进行统筹，确保改革决策的科学性。

深入研究改革规律，在规律的基础上提出改革决策。改革是有自身内在规律的，我们应当以马克思主义为指导，深入把握这些规律。什么是改革规律？改革规律就是改革展示出来的发展逻辑、未来趋势以及客观走势。中国当前改革有什么样的规律？规律之一就是市场从在资源配置中的基础性作用向决定性作用转变，这就要求大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场标准、市场价值、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。规律之二就是政府要从直接配置资源、市场审批转向提供公共服务、市场监管。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预；市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。规律之三就是在基本经济制度的完善方面，非公经济从与公有制经济共同发展转向融合发展，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，也是国有企业改革的重要方向之一。全会指出发展混合所有制经济有“两个有利于”：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”还指出三个允许：“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。我们党始终关注决策科学化。建设中国特色新型智库是我们党始终重视决策科学化的必然要求。党的十六大就提出：改革和完善决策机制，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。 党的十七大进一步提出：推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。党的十八大则指出：坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。从十六大的“完善专家咨询制度”到十七大的“完善决策信息和智力支持系统”，再到十八大的“发挥思想库作用”，十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设”可谓水到渠成。中国特色新型智库应当具有这样几个特点：第一，清醒的政治立场。站在党和国家全局的高度提建议、搞咨询，提供咨询建议不能偏离中国特色社会主义道路和制度。第二，专业化的组织。通过一种职业化的组织建构，使智库内部能够团结大批专家，形成决策信息和智力支持系统，把专家的建议客观化。第三，市场化的运作。要依据市场规则、市场竞争培育更多优质的智库。

提高改革决策者的战略思维能力。重大改革决策往往是动一发而关乎全身，需要领导者具有战略思维能力。战略思维能力是具有全球视野的、世界眼光的思维能力，是具有预见长时段发展趋势的思维能力。毛泽东同志在中共七大上说过：“坐在指挥台上，如果什么也看不见，就不能叫领导。坐在指挥台上，只看见地平线上已经出现的大量的普遍的东西，那是平平常常的，也不能算领导。只有当还没有出现大量的明显的东西的时候，当桅杆顶刚刚露出的时候，就能看出这是要发展成为大量的普遍的东西，并能掌握住它，这才叫领导。”如何培养领导的战略思维能力？一是像毛主席讲的多学知识，而且融会贯通。1939年2月28日，毛泽东同志在延安第十八集团军总兵站检查工作会议上说过：“有了学问，好比站在山上，可以看到很远很多东西；没有学问，如在暗沟里走路，摸索不着，那会苦煞人。”二是从现实出发，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，善于把握改革发展的大趋势。

（作者：中国社科院马克思主义研究院研究员、博士生导师）

责任编辑：宋明晏