民生政府视野下政府回应问题探究

李金龙+殷武

[摘 要]“民生政治”时代下我国正致力于建设一个民生政府。民生政府对政府回应具有独特的价值诉求。然而，目前政府回应不能完全体现民生政府应有的价值诉求，不能充分地满足民生政府建设的客观需要。为此，我国政府回应需立足于民生政府建设而不断地改进和完善。

[关键词]民生政府；政府回应；民众诉求；基本权利

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）05-0074-05

[收稿日期]2013-12-10

[作者简介]李金龙（1964-），男，土家族，湖南慈利人，湖南大学教授，硕士生导师，中山大学政治与公共事务管理学院博士后，研究方向为地方行政制度（含行政区划）；殷武（1989-），男，湖南华容人，湖南大学硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践。

经过 30 多年的改革开放，中国的经济社会发展出现了重大“拐点”。随着大量的民生问题聚集和社会矛盾凸显，我们进入了“民生政治”时代[1]。如何及时有效地回应民众的关切和诉求，建设一个以人为本，并将改善民生作为公共决策的出发点、将满足民众的物质文化需求作为职能重心、将维护社会公平正义作为价值目标的民生政府，开始成为党和各级政府的实践方向。李克强总理特别强调要主动回应社会关切，把人民群众的期待融入政府的决策和工作之中，努力增强提升政府公信力、社会凝聚力的软实力。然而，当前民生矛盾依旧严重、社会性群体事件多发的现状表明，民生政府在回应民众诉求方面还存在一系列问题，阻碍了民生政府建设步伐。因此，我们试图从民生政府构建这一维度探讨政府回应问题。

一、民生政府构建对政府回应的价值诉求

民生政府构建语境下的政府回应是指政府及公务员在自觉持有的“民本位”意识观念下，对民众的生存、发展和权利保障诉求通过法规制度、公共政策以及具体行政行为等方式进行及时有效的回答和反应的过程。民生政府对政府回应具有它自己的独特价值诉求。

（一）政府回应应具有以民为本的回应意识。

政府及其工作人员是政府回应行为的主体，其回应意识的价值偏好从根本上决定了民众需求的实现程度。在传统官僚制的政治体制下，“官本位”思想根深蒂固，政府回应不大可能具有以民为本的回应意识，而且回应意愿较低，民众利益诉求时常得不到有效满足。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，近些年民生政府理论和实践的形成与发展充分体现了宪法的这一精髓。民生政府强调以民为本，民生政府下的政府回应理所当然应该自觉持有一种以民众为核心的“民本位”回应意识，对民众利益诉求进行积极主动的回应。不管是新公共管理理论下“受顾客驱使的政府”对公民顾客身份的界定，还是新公共服务理论下“公民的政府”对公民主人身份的认可，都从不同角度表明政府必须像企业对于顾客、仆人对于主人那样，以服务为导向，全面回应 “顾客” 或 “主人” 的需要[2]。因此，以民为本是民生政府对政府回应最基本的价值诉求，是政府回应过程中应遵循的首要原则。

（二）政府回应应以民众的需求为基本内容。

政府回应内容是指政府回应行为所指向的对象或客体，即社会和公民的诉求。社会和公民的诉求既是政府回应的内容也是一种外部动力，已成为现代政府回应工作的起点。在民生政府视野下，作为政府回应内容的民众利益诉求是指民众的真实利益诉求，而非其它一些利益集团或者政府“经济人”自身的利益诉求。不仅如此，民生政府视野下政府回应的内容既包括民众已有的各类诉求，也包括民众还未真正意识到的潜在利益诉求。具体而言，民生政府的回应内容主要体现在以下两个方面：第一，民众对公共产品和公共服务的现有和潜在诉求。如民众对教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生等基本公共产品和公共服务的诉求。第二，民众对政府保障和尊重自身权利的诉求，如公民的生存权、发展权、财产权、安全权、幸福权、知情权、参与权、表达权、监督权等。

（三）政府对民众需求的回应应及时有效。

政府回应的基本内容是民众的利益诉求，而这些诉求只有在一定有效期限内达成才有意义。如果政府不能及时有效地回应民众需求，由此产生的矛盾和不满在积聚到质变的临界值后将引发社会的不稳定，甚至有可能演变为政治危机。政府回应的及时性要求政府及其工作人员对民众已经表达出来的利益尽可能快速地予以反应和答复，不得故意拖沓或回避，通俗一点来说就是“马上就办”。它强调政府在回应有效期内“第一时间”、“第一地点”掌握民众诉求，积极主动了解诉求真相，并在双方良好沟通和利益整合的基础上依据相关法律制度对其进行及时回应，努力促使政府回应的结果令民众满意。就政府回应时间的有效性而言，不是说解决问题的速度一定是越快越好，而应该是 “正当其时”[3]。

（四）政府对民众诉求的回应应具有前瞻性。

政府对民众诉求的回应及时有效，这在很大程度上仍带有被动、消极之性质，如果从积极、主动意义上说，政府对民众诉求的回应须具有前瞻性。作为民生政府回应内容的民众利益诉求，既可能是当前已有的诉求，也可能是局限于认知能力，民众并未意识到，但根据民生政府发展态势将会存在的利益诉求，即潜在的利益诉求。政府对民众潜在利益诉求的回应是一种前瞻性回应，它的一个前提条件就是基于民生问题的不断凸显，政府有预见性地把握民众还未意识到的利益诉求。民生政府强调保障和改善民生，在对民众诉求进行回应过程中须坚持前瞻性价值理念，引入战略管理新技术，不仅要想民之所想，而且还要想民之未能所想，站在社会整体和历史发展的高度高瞻远瞩地制定公共政策，回应民众的利益诉求，引领民生事业的战略发展。

（五）政府回应必须尊重民众的基本权利。

政府和公务员在对民生诉求进行回应时还必须充分尊重民众的基本权利。生存权、发展权是整个人权体系中的核心部分与基石所在，唯有在基本生存权和发展权得到有效保障的基础上，才有条件和能力去争取公平、自由、幸福等更高层次的人权。民生政府强调以民为本，在政府回应过程中应当充分尊重民众的生存权和发展权，实现广大人民群众的基本利益诉求。伴随着社会主义民主政治的不断发展，在大力推进民生政府建设的过程中，民众对于知情权、参与权、表达权、监督权的权利诉求越发强烈。相较于生存权、发展权，这些基本政治权利更易于被民众所感知，政府能否在民生决策、民生制度的制定和实施中充分尊重民众的这些权利并进行及时有效的回应，已成为民众满意与否的重要衡量标准。endprint

二、民生政府视野下我国政府回应存在的主要问题

（一）政府对民生问题的回应动力不足。

政府回应作为一种政府行为过程，是在一定动力驱动下运转的，这种驱动力主要由内部动力和外部动力两个部分构成。内部动力来自政府自身的动力，诸如回应意识、政府利益、回应制度等；外部动力则来自政府之外的力量，主要是公民社会的力量。在民生政府建设过程中，我国政府回应仍存在的一个主要问题就是回应动力不足，政府对人民群众的生存、发展以及基本权利的诉求回应意愿和主动性不够。就政府自身而言，由于长期受到封建政治文化的影响，“官本位”残余思想根深蒂固、人治色彩浓厚、家长制作风盛行，这些在主观层面上造成了政府及其公务人员的回应意识低下；民生政府的政府利益应当以实现民生诉求和问题的解决来衡量，但由于受到“政府经济人”自利性的干扰，政府往往忽视弱势群体的利益诉求；在回应制度上，我国政府虽然建立了一些制度，如决策责任制度、政务公开制度、听证制度、服务承诺制度等来保障民众的知情权、参与权，但这些制度还很不健全，还没有真正在全国推行并成为政府严格意义上的制约力量。同时，成熟的公民社会既是善治的基础，也是政府回应的重要外部动力。当前，维护民众利益的社会组织较少且独立性差、民众权利意识不强、民众参与能力不足等问题的存在表明我国公民社会还很不完善，无法从外部给政府回应带来足够的压力。

（二）政府回应内容经常偏离民众诉求。

政府回应的内容必须是民众的诉求。民生政府在回应过程中如果偏离了这一准则，忽视民众的真正诉求，那么必然导致民生矛盾进一步加剧。而当前的现状表明，我国在民生政府建设过程中，政府及其工作人员基于自身利益或形象的考虑而经常对民众的诉求予以忽视或不回应，这在地方政府表现得尤为突出。在“以GDP论英雄”的政府绩效观下，地方政府往往注重对有利于提高政绩工程的经济性诉求积极主动地予以回应，而对于关系民众生存与发展的最基本公共产品与公共服务的诉求则置若罔闻。有些地方政府及领导干部在回应过程中甚至直接将改善民生与发展经济对立起来，认为政府加大对民生领域的回应会影响经济发展速度，阻碍政绩核心指标达成。因此，一些地方的领导干部对经济建设中的大项目、大工程往往出手阔绰、挥金如土，而在改善民生问题上却总是锱铢必较、一毛不拔，有些还挤占挪用用于改善民生的政府转移支付资金。我国在教育、医疗、就业、住房、社会保障等关系群众切身利益方面的问题仍比较突出，这表明政府并未能很好地回应民众日益发展的物质文化需求。学不能有所教、劳不能有所得、病不能有所医、老不能有所养、住不能有所居的现实窘境，让我们认识到民生政府的构建依旧任重而道远。

（三）政府回应民众诉求的时效性较差。

在民生政府构建过程中，政府回应速度较慢，满足民众诉求的时效性较差，以致滋生不满情绪、民生矛盾多发。首先，政府对民众基本公共产品和服务诉求方面的回应速度较慢，效率低下。面对当前急迫的民生诉求，在政策性回应中，政府主要是通过基层调研、统计调查、社会媒体协助、举行听证会等方式来了解社情民意。民生诉求往往要经历相当漫长的舆论反映和官方调研后才会被纳入政府决策议程，而后是利益相关方的讨价还价和博弈，即便能够迅速形成政策决定，也还必须通过自上而下的行政等级链的传递来加以执行和落实。其次，政府在回应民众的知情权、参与权、表达权等方面比较滞后。如在回应民众表达权方面，我国2005年就发布了《信访条例》，该条例规定一般情况下政府及其工作人员应在收到信访信息后的15日或30日内给予答复。这一时间标准虽已成为各地信访部门回应过程中的基本参照对象，但是经过有关学者的调查发现，由于受到回应渠道自身的局限、回应人员综合素质等多方面因素的影响，处理和答复信访事项的时间消耗却远不止这么长的时间，信访案件的“拖延现象”在各地都比较普遍。民众表达的诉求无法得到政府及时回应，在一定程度上刺激了某些上访者采取群体性事件等非制度化的利益表达手段来给政府施压，这不利于社会的稳定与和谐。

（四）政府多局限于被动回应民众已有的诉求。

一般来说，政府回应已有的民众利益诉求多是在外界压力之下做出的被动回应，而政府根据民众的潜在诉求，常以公共政策的形式做出的回应多表现为一种主动回应，即前瞻性回应。当前政府在这两种回应方式的比重方面还极不协调，被动回应的比重过大。与政府的主动回应能够有前瞻性地把握民生诉求，并进行及时的政策性回应相比，政府的被动回应由于立足点不够高远，视野不够开阔，往往拘泥于“头痛医头、脚痛医脚”的短视回应惯性模式，无法从民生政府建设的整体高度上解决和引导广大人民群众对于基本公共产品和公共服务以及基本权利保障的诉求，从而导致了政府总是疲于应付各类应接不暇的民生现实诉求和各种日益激烈的民生矛盾，使政府成了“消防队”，这与民生政府建设的基本要求渐行渐远。

（五）政府回应尊重民众权利不够。

当前政府回应的一个突出问题是漠视人民群众的基本权利，对民众的基本权利不够尊重。首先，政府对民众的生存权和发展权不够尊重。虽然党的十八大再次提出社会建设应当以保障和改善民生为重点，但是相较于对经济领域的支持力度，我国政府在关乎民众生存和发展权利的公共产品和服务方面还是严重不足，教育文化、医疗卫生、劳动就业、社会保障的城乡差异、地区差异十分明显。其次，政府在民生政策的制定和执行过程中对民众的参与权、监督权等不够尊重。判断一项公共政策是否符合广大人民群众的根本利益，首先要看它是否具有公共性或者是否偏离公共性原则，而公众的广泛参与和有效监督是保障政策公共性原则的重要体现。最后，政府在社会事件、公共危机方面对民众的知情权缺乏尊重。如2011年在温州发生的“7·23动车追尾”事件，这是中国铁路史上发生的一起重大的交通事故，当时引起了全社会的普遍关注，事故发生以来的善后处理工作紧紧牵动着广大民众的心。在当时原铁道部所举行的新闻发布会上，对很多记者所提出的问题和质疑以及广大网民最希望得到政府回应和公开的事项，新闻发言人却总是无法正面地、一针见血地回答新闻记者的提问，对一些关键问题遮遮掩掩、欲语还休，使广大公众颇感失望，同时给政府的形象带来了损害。endprint

三、民生政府视野下改善我国政府回应的对策建议

（一）构建政府回应的混合动力驱动系统。

构建一个具有强劲动力的驱动系统是改善政府回应的首要选择。第一，增强政府回应的内部驱动力。温家宝曾说过：“民之所有，我之所思，民之所思，我之所行”政府及其工作人员应在回应意识上努力摆脱“官本位”、“家长制作风”等传统政治文化的束缚，坚持以民为本，树立服务意识和责任意识，把维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益放在首位。领导者可以通过服务意识、责任意识的不断强化来积极塑造一种回应性行政文化，引导组织及其成员对民众的生存、发展、权利诉求进行及时主动的反应和答复。同时，民生政府应坚持自身利益服从民众利益的原则，追求民众利益最大化，而不是政府自身利益最大化，不能与民争利。第二，增强政府回应的外部驱动力。政府应大力培育公民社会，发展各类社会组织，提高公民的参与意识和参与能力。一方面要在全面了解有关民生方面的官方、半官方、非官方社会组织发展现状的基础上允许更多合法的民间社会组织建立并独立开展活动，有序引导官方社会组织“退官还民”，增强它们的民意代表能力和话语权。另一方面，要通过各种方式提高民众的参与意识和参与能力，增进民众维护自身权益的自觉性和积极性，使各种利益诉求、民众意愿能及时纳入民生政府的议程，让民生政策、制度和具体行政行为的输出更具有民意基础。

（二）建立健全以民生政策为基本内容的主动回应机制。

民生政府在对民众已提出的诉求作出被动性回应的同时，要主动去发现和满足民众的潜在需要，应该根据经济社会发展趋势，领先于民众的认知能力而作出前瞻性回应，不断引导民众的合理诉求，真正实现以民为本。主动回应或前瞻性回应不仅需要政府的高行政能力，而且更需要政府对公民诉求的认知能力。相比较而言，主动回应比被动回应更能体现出政府的民生性和责任性。为了推动政府能够主动地以民生政策为基本内容的回应进程，政府今后应在以下三个方面狠下功夫：一是通过前期调查研究界定民生问题并提出政策方案。这要求政府和公务员要么有足够的战略思维能力，通过前瞻式思考，提前意识到社会和公民未来的诉求，要么具有良好的学习借鉴能力，通过学习先进国家的发展历程，借鉴其发展经验，将这些先进经验与本国或本地区实际情况结合起来，有效地预测到社会和公民未来的诉求。二是政府公开信息征询民意，进一步修正和完善民生政策方案。三是政府针对民意的反馈意见进一步作出决策。在这三个阶段中，政府都是处于主体地位，每个阶段都应当体现出政府回应的主动性和前瞻性。

（三）加快以新媒体为代表的政府回应渠道建设。

政府回应时效性差的现状是多方面因素综合作用的结果，其中，传统回应渠道在收集民意和发布信息方面的天然性缺陷，是造成这一问题的一个重要客观因素。在信息时代背景下，传统的垂直发布型的政府回应方式已经难以适应网络时代信息爆炸的客观需要，政府回应亟需更加快速地完成对社会关切的解释和反馈。近年来，随着微博、微信等新媒体技术的发展，网络已经逐渐成为广大人民群众表达意见和诉求的重要场所，网络民意对公共生活的影响越来越大。政府一方面要大力发展面向广大人民群众的电子政务，加强门户网站的建设，解决“睡眠网站”、“信息孤岛”等现象。另一方面，应该加快对新媒体时代下微博、微信等新兴回应渠道的运用，使其成为民生政府建设过程中快速收集民意、实现信息公开的“利器”。国家行政学院电子政务研究中心于2012年3月27日发布了我国政务微博评估报告。报告显示：截至2012年12月20日，新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站共有政务微博客账号176714个，较2011年新增了126153个，增长率为249.51%[3]。政务微博方兴未艾，政务微信已崭露头角，它们已成为政府与广大民众沟通的全新平台。根据清华大学公共关系与战略传播研究所社会化媒体实验室官方微信“政务微信观察”最新的统计，截至2013年5月2日的不完全数据，全国已开通的政务微信总量突破1000个[4]。各级政府应该高度重视政务微博和微信在信息沟通和政府回应方面的作用，把政务微博和微信纳入到电子政务的建设过程中来。通过积极探索，不仅要不断扩大政务微博和政务微信的数量，而且还要切实提高政务微博和政务微信的质量，以适应民生政府建设过程中政府回应的现实诉求。

（四）不断提升公务员的回应素质和能力。

提升公务员的回应素质和能力是解决当前政府回应时效性较差和民众基本权利得不到尊重的重要举措，我们应从行政道德和业务能力两个方面来加以改善。一方面要提高公务员的行政道德。行政道德体现了国家和民众对公务员的道德期盼，是公务员应该遵循的基本价值理念和道德准则。在经济社会转型时期，由于受到价值多元化的冲击，一些公务员的行政道德水平有所下降。他们中有些人淡忘了全心全意为人民服务的根本宗旨，抛弃了艰苦奋斗、求真务实的工作作风，权力滥用，贪污腐败，导致大量与民众生存、发展相关的民生问题和诉求长期得不到解决。各级政府应根据自身实际，在《公务员法》对公务员行政道德的一般性规定基础上，制定与之配套的、具有可执行性的、加强公务员行政道德的制度规范。另一方面要加大公务员能力开发的力度。为了提高政府回应的效率，作为政府回应行为的直接执行者，公务员需要不仅懂得马克思主义理论、法律制度、自然科学以及计算机操作等基础理论知识，而且还要掌握与自身工作相适应的专门业务知识以及各类管理方法、管理技巧、管理艺术等现代公共管理理论和技能。政府可以通过加大对公务员的教育培训，在具体回应行为中有效提高他们的信息整合与处理能力、政策理解能力、解决问题能力、沟通能力、应变能力等。学者祁光华在《基于政府回应的公务员能力模型》一文中探讨了公务员完成政府回应所需要的能力素质模型，具有相当的借鉴意义。民生政府在提升公务员回应能力时，可依据公务员所处的层次，有针对性地对公务员回应能力所需的素质进行开发和提高。endprint

公务员完成政府回应所需能力素质表

（五）制定和完善政府回应领域的法律制度。

国外学者曾说过：“中国作为一个发展中国家，最为短缺的并不是资本、技术，而是高效的制度。”对于民生政府构建而言，政府回应方面的法律制度短缺是当前政府回应动力不足、回应内容出现偏差、回应效率低下、民众基本权利得不到尊重的症结所在。民生政府要想解决这些问题，就必须将政府回应纳入法制化轨道，以法律法规的形式来提高对民生诉求的回应水平。第一，将政府回应所涉及的内容和各个环节以法律的形式确定和规范下来，做到有法可依。从政府的角度来看，向民众提供服务的项目、类型、范围、时间、费用标准、程序、结果、监督与奖惩等，都要以法律的形式确定下来。对民众来说，他们享受公共服务的权利与义务、所要求公共服务项目的选择与确定、所要承担的责任、具体要求以及对所要求服务项目失信失效的投诉等，都需要以法律的形式加以明确。第二，完善民生政策制定过程中的回应制度。政府在民生政策制定过程中应建立一系列的回应制度来充分保障民众的生存权、发展权、参与权、知情权、监督权等权利诉求。如政策民意征询制度、政策集体决策制度、政策听证制度、政策公示制度、政策监督制度等。这些制度只有得到真正全面地推广与应用，政府在民生政策制定过程中的回应才能真正实现。第三，完善和落实政府信息公开方面的立法。尽管《政府信息公开条例》规定政府都应当主动公开信息，然而依旧有一些地方政府和某些部门，以“涉及国家机密”为由拒绝公开。针对政府信息公开的不作为现象，国家可以通过立法的形式对于政府对什么公开、什么不公开、由哪些人来公开做出明确的界定，并辅以相关的监督和问责条款，从而使政务信息公开满足民生政府建设的基本要求。

（六）创建以民生为导向的政府回应绩效考核体系。

以“GDP论英雄”的政绩观并不适合民生政府回应改进的需要。为了确保政府回应民众诉求的内容不出现偏差，我们可以将民生问题的解决与改善程度纳入到政府绩效考核体系，以此为标准来衡量各级政府及其官员的施政绩效，引导政府真实有效地回应民众诉求。政府绩效考核与评估追求的应该是政府提供公共服务的数量与质量、公众满意度和社会效益的高度和谐与统一。民生政府建设过程中，应当将民生诉求的解决与改善程度具体化为若干指标，作为检验各级政府及其官员的绩效的标准。如教育、就业、住房等生活诉求的满足程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度，城乡居民生活困难的解决程度，空气污染、水源污染等环境状况的改善程度等，将这些方面变成对各级政府及其官员的硬约束性考核指标。民生政府回应的是民众利益和权利诉求，其回应的绩效考核评价指标体系也应该紧紧围绕着这些内容来展开。同时，应建立多元主体评估机制，包括政府内部自身的评价、社会组织的评价、民众的评价等，其中最主要的是民众的评价。只有构建多元主体的评估或评价机制，才有可能全面、真实地反映政府回应的民生绩效状况，促使政府不断改进其回应民生诉求的效果，打造民生政府的公信力。

参考文献：

[1]顾杰.顺应历史必然 建设民生政府[J].中国行政管理，2012，（6）：122-123.

[2]卢坤建.回应型政府：理论基础、内涵与特征[J].学术研究，2009，（7）：68

[3]中国政务微博数量超17万[EB/OL].新华http：//news.xinhuanet.com/2013-03/27/c_115183120.htm.

[4]全国政务微信总量突破1000个[EB/OL].新浪网.http：//finance.sina.com.cn/roll/20130513/233015446613.shtml.

责任编辑 王 飞endprint