中国水土保持法制建设的历程、成就及经验

●毛仲荣

中国水土保持法制建设的历程、成就及经验

●毛仲荣

建国以来，我国水土保持法制建设经历了奠基期、发展期和完善期三个阶段，分别形成了以《水土保持暂行纲要》、《水土保持工作条例》、《水土保持法》（1991）和《水土保持法》（2010）等为代表的法律文件。这些法律文件也体现出60多年来我国水土保持法制建设的立法及制度方面取得的成就和经验。

水土保持 法制 历程 成就 经验

水土保持至关重要，也是立法关注点。新中国成立以来，我国颁布了许多水土保持方面的规范性法律文件来应对水土流失问题，取得了很好的效果。每一阶段的水土保持立法成果都凝聚着中国人对于水土流失治理的期望和决心。近年来，经济发展所带来的人为水土流失的治理任务越来越艰巨，而我国以立法方式来推进水土保持工作的力度也越来越大。2010年，以《水土保持法》修订为契机，我国掀起了新一轮的水土保持立法、执法、守法及法制教育的热潮。目前，回顾中国水土保持法制建设的历程、总结成就及经验，必将有利于推动我国的水土保持事业。

一、中国水土保持立法历程

从新中国建立至今，我国的水土保持立法走过了三个历程，即1949年至1982年，1983年至1991年，1992年至2010年。这三个时期的水土法制建设的特征很明显。1949年至1982年，主要以制定行政法规为主，1983年至1991年，主要以水土保持基本法建设为主，而1992年至2010年则以完善水土保持法律体系为主。可分别视为我国水土保持立法的奠基期、发展期和完善期。每个时期，水土保持立法都取得了很大的成就，其标志就是以《水土保持暂行纲要》(以下简称《纲要》)、《水土保持工作条例》（以下简称《条例》）、《水土保持法》（1991）和《水土保持法》（2010）和相关水土保持单行法的创制。另外，根据国家层面的法律法规，地方也在不同时期出台了一些地方性的水土保持法规和规章。至2010年《水土保持法》的修订，我国初步形成了以《水土保持法》为统率、国家层面立法与地方层面立法相呼应的水土保持法律体系。

1.奠基期（1949-1982）。这一时期，国家制定了一些质量较高的水土保持行政法规，于1957年5月24日颁布了《水土保持暂行纲要》（以下简称《纲要》），1982年6月30日颁布了《水土保持工作条例》（以下简称《条例》）。《纲要》是我国第一部水土保持行政法规，是第一个对我国水土保持工作进行系统规划的法律文件。在《纲要》施行20多年后，我国又着手制定《水土保持工作条例》。党的十一届三中全会以后，国家对法制建设更为重视，要求对已制定的水土保持法规进行全面修订。根据上述要求，水利部从1979年开始，在修订《纲要》的基础上，系统总结了30年的经验，经过3年的努力，制定了《水土保持工作条例》，由国务院发布实施。

2.发展期（1983-1991）。从建国到1991年的40年多年间，我国在水土流失的治理方面做了大量的工作，取得了很大的成绩，累计治理水土流失面积52万平方公里。但是，由于种种原因，一些地方在治理水土流失的同时，又有许多水土资源受到破坏，造成一边治理一边又产生新的水土流失，甚至出现一方治理、多方破坏的状况，尤其是随着能源开发和工程建设规模的不断扩大，进一步加剧了水土流失。通过遥感技术对全国的水土流失情况进行的普查，发现我国现有水土流失面积远大于50年代初的面积。严重的水土流失，会产生严重的后果，造成严重的危害。因此，为了更好地保护水土资源，切实有效地预防和治理水土流失，很有必要在总结1982年国务院《条例》发布以来的经验教训基础上，制定一部水土保持方面的基本法律。为此，1991年6月29日，第七届全国人大常委会通过了《中华人民共和国水土保持法》，我国第一部水土保持工作方面的基本法律正式诞生了。

3.完善期（1992-2010）。至修订前，《水土保持法》（1991）已经走过了20年的辉煌历程，为我国的水土保持事业做出了很大的贡献。然而，在实践中，它也遇到了诸多问题，需要及时完善。一是我国水土流失更加严重，任务十分艰巨。截止2009年，全国水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的38.2%。全国每年减少100多万亩耕地，每年沙化面积扩展2460平方公里。二是环境治理理念改变。这一阶段，科学发展、生态文明和可持续发展是时代的主题，也是环境治理的重要指导方针。《水土保持法》（1991）显然已经不能适应新形势、新任务的要求。三是《水土保持法》（1991）的有些规定存在缺陷。例如，法律责任的种类和手段较为单一，处罚力度不够，可操作性差，存在守法成本高、违法成本低的问题。四是执法不力情形仍然存在。在一些水土流失严重的地区，环境管理、治理理念落后，对国家的水土保持政策贯彻不力、对水土保持法的一些制度落实不到位。

为此，2010年12月25日，第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过了修订后的水土保持法。与1991年颁布实施的《水土保持法》相比较，《水土保持法》（2010）对原法的大部分条文进行了修订、调整和完善。新法是对原法的全面修订，在指导思想、原则理念、制度构建、法律实施等方面都有许多新发展、新突破、新进步，充分体现和贯彻了科学发展观的精神和要求。修订后的《水土保持法》正式施行，对进一步加快水土流失防治步伐，有效保护水土资源，减轻水土流失危害，改善生态环境，促进经济社会可持续发展具有重要意义，《水土保持法》（2010）的贯彻落实必将开创我国水土保持事业的新篇章，标志着我国水土保持立法已经发展到一个新的阶段，水土保持立法趋于成熟。

二、中国水土保持法制建设的成就

1.立法成就。60多年来，我国水土保持法规体系建设逐步加强。目前,水土保持立法呈现出以基本法为统率，以行政法规和部门规章为主体，以地方性法规和各级政府的规范性法律文件为辅助的格局。而且，每次颁布一部重要水土保持法之后，国家和地方都比较重视以立法方式来促进新法的实施。在笔者看来，不同法律文件之间若存在下位法和上位法关系，那么，“新法”之于“旧法”，其关系主要是一种实施和被实施的关系。这种特质在水土保持法之间表现得尤为突出。因此，水土保持立法的加强也是水土保持法实施的重要手段之一。国家层面的立法文件有27件，地方层面的立法文件有258件。

2.制度建设成就。60多年来，在治理水土流失的过程中，在总结教训、吸收经验的基础上，通过一系列的改革、尝试，最终形成了一些好的制度，它们是水土保持法的基本组成部分。实践证明，这些制度有利于促进水土保持工作。（1）水土保持规划制度。早在1952年的《纲要》中就有水土保持规划的内容。在《纲要》颁行20年后，《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》提出环境规划的理念。之后，1979年的《环境保护法（试行）》首次在法律上对于这一制度做出了规定。1983年《条例》确立了水土保持规划制度,另外，《条例》也规定了相关部门落实水土保持规划制度的职责。《水土保持法》（1991）首次从法律上确立了水土保持规划制度并做了比较完整的规定。首先，它不仅要求从全局上规划，而且对规划的编制及批准程序也做了详细规定。其次，法律还对水土保持规划制度的组织实施做了规定，力求提高其操作性。（2）水土流失监测和公告制度。水土流失监测和公告制度是预防水土流失的重要手段，应该是水土保持法执法体系的基本组成部分。关于水土流失监测和公告制度，《条例》未做规定。直到1991年，《水土保持法》才第一次做出了规定。该法第二十九条规定：“国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。”（3）“三同时”制度。“建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工验收时，应当同时验收水土保持设施，并有水行政主管部门参加。”2000—2008年，全国共审批生产建设项目水土保持方案25万多项，其中国家大中型项目1800多项，全国1.5万公里新建公路、1.2万公里新建铁路实施了水土保持方案；先后完成1000多个项目的水土保持设施验收，其中国家重点项目上百个;生产建设单位投入水土保持资金1450多亿元，防治水土流失面积8万平方公里，减少水土流失量17亿吨，大规模生产建设活动导致的人为水土流失得到有效遏制。（4）水土保持监督检查制度。监督检查制度是环境保护法中的一项重要的制度，最初，监督检查制度只适用于污染防治领域。但是，1991年之前的水土保持法未涉及该制度。《水土保持法》（1991）专列一章并主要在第三十条规定了水土保持监督检查制度。该条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门的水土保持监督人员，有权对本辖区的水土流失及其防治情况进行现场检查。被检查单位和个人必须如实报告情况，提供必要的工作条件。”（5）水土保持生态补偿制度。在我国，水土保持生态补偿制度进入法律层面是在上世纪末。《水土保持法》（1991）强调“谁造成水土流失谁负责治理”的原则，即“建设过程中发生的水土流失防治费用，从基本建设投资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费用，从生产费用中列支。”这些规定体现了水土保持生态补偿的理念。另外，《水土保持法》（2010）正式确立了水土保持补偿费制度。（6）水土保持自然修复制度。进入新世纪，水利部适应新形势，积极调整工作思路，基于对人与自然关系的科学认定，做出了在加大水土流失综合治理力度的同时，充分依靠大自然的自我修复能力，加快植被恢复、减少水土流失、改善生态环境的战略选择。为了推动这项工作，水利部先后启动实施了两批水土保持生态修复试点工程，涉及29个省（区）的200多个县，并在青海省“三江”源区安排了专项资金实施了水土保持预防保护工程，封育保护面积30万平方公里，初步探索出不同地区开展水土保持生态修复的模式和措施，成为各地开展生态修复工作的示范和样板。生态自然修复理念逐步得到全社会的广泛认同。

三、中国水土保持法制建设的经验

第一，必须通过不断提高公众的水土保持意识来提升水土保持立法实施效果。实践证明，增强民众的水土保持意识既能促进水土保持立法进程，也能影响水土保持法律的实施效果。建国后，在国民经济恢复时期，由于从中央到地方，从官员到民众，兴国的情绪普遍高昂，法制建设得到健康推进，大部分法律都发挥了其应有的作用。在水土保持方面，这时期，国家虽只发布了少量的水土保持法，但人民因饱受水土流失的困苦，深知水土保持工作的重要性，他们守法的积极性和自觉性都很高。因此，这时期的水土保持法尽管有诸多缺陷，却也发挥了很大的作用。相反，在随后的一段时期，法制遭到破坏，民众的法律意识一落千丈，水土保持立法几近停滞，水保机构瘫痪，水土保持法得不到很好的遵守，水土流失面积扩大。十一届三中全会后，在法制恢复情况下，环境立法相对活跃，数量增加、质量提高，民众的水土保持意识又逐渐提高，这无疑对水土保持立法、执法和守法产生了极大影响。这时期，国家发布了《条例》，水土流失防治初步取得成效。

第二，必须重视水土保持立法经验的积累。纵观我国前期的水土保持法，立法等级效力之所以低、质量不高，一个很重要的原因是我们在这方面缺乏经验。这一时期，水土保持法的“立、改、废”工作做得很有限，立法经验自然就积累得少。从《纲要》到《条例》，我们历时26年，而对《条例》的完善及至升格为《水土保持法》，我们也耗时10年之久。26年和10年不是立法先进的表征，也不是立法积极性缺乏的缘故，而是我们缺乏驾驭水土保持立法工作的能力。因此，可以毫不夸张地说，水土保持立法处于滞后状态，远远不能满足水土保持工作的当前需要。由于立法经验欠缺，立法者自然是顾虑重重，从而给立法本身及实践带来很多危害。水土保持立法工作确立的一些做法是我们水土保持法制建设成就的重要组成部分，也是今后立法需要借鉴和巩固的重要方面。

第三，必须建立水土保持法律的基本体系结构。《水土保持法》（1991）作为基本法，对于水土保持的任务、预防与治理的方法和措施、相关主体的权责利以及水土保持管理机构等方面只是做出了原则性的规定，还需要制定相应的单行法律、行政法规、地方性法规和规章，使水土保持法的规定具体化，并使其不断充实和完善。随着《水土保持法》（1991）的贯彻实施，水土保持立法工作取得了很大进步，初步形成了一个较为完整的、具有一定的内在联系的、不同层次相组合的水土保持法律体系。具体地讲，主要由以下几个方面的内容组成：其一，水土保持基本法。《水土保持法》（1991）是我国水土保持法律体系中的基本法，主要是规定国家在水土保持方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，将由其它水土保持法规去解决。其二，水土保持单行法。这类法律目前还是空白。其三，水土保持行政法规。在《水土保持法》（1991）颁布之前，在水土保持方面，绝大部分的水土保持法是行政法规和规章，甚至是其它规范性法律文件。其四，环境保护部门规章。其五，水土保持地方法规和地方规章。

第四，必须不断修正水土保持法的基本原则。《水土保持法》（1991）规定的水土保持的基本原则有四个。其一，“预防为主,重在保护”原则。“预防为主”是基于生态问题的特殊性所提出的，是对先破坏、后整治，先开发、后保护道路的反思和颠覆，是科学技术发展对环境认识的提高的要求，也是国内外水土保持经验和教训的总结。针对水土资源的特殊性和水土保持工作的重点，对于生态优良地区、生态脆弱区（易发生水土流失地区）的保护也应放在重要地位。这些区域水土一旦破坏就极难恢复。为此，应重点地采取保护措施，最大限度地减少水土流失。因此，预防和保护是相辅相成，不能偏失。重在保护原则不仅是对水土保持法立法目的的最直接贯彻，更是对现有水土保持工作成果和经验在法律上的回应和总结。

其二，“破坏者恢复，受益者补偿”原则。在环境法中，这一原则强调的是行为主体对环境所负有的义务和责任。具体到水土保持法领域，“破坏者恢复”是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对环境负有恢复治理的义务。“破坏者恢复、受益者补偿”原则明确了开发和破坏水土资源者相应的责任，同时还扩大了补偿责任人的范围，有利于增强其合理利用水土资源的责任感，正确对待开发与保护的关系，同时也能为水土流失治理和水土资源生态系统恢复积累大量资金。

其三，“共同协作，鼓励参与”原则。这一原则与公众参与的原则有相通之处，二者都是环境民主的体现，都有社会参与之内涵。但公众参与原则主要强调的是公众在环境事务中的参与权和知情权，原则所指向的权利主体为社会公众，而政府作为义务主体，应保证公众环境权的实现。而共同协作、鼓励参与原则是在水土保持法行政调控为主的基础上，应更多强调政府与社会公众在水土保持事务中的协调合作。我国水土流失面积大、治理任务艰巨，仅靠国家投入进行治理速度缓慢，难以满足社会经济发展的要求。因此，动员社会力量、加强各方合作、鼓励参与是加快水土流失治理速度，提高社会各行业和群众保护水土资源的自觉性和积极性的重要途径。

第五，必须不断整合我国水土保持管理机构并规定其职能。在《水土保持法》（1991）颁布之前，为了加强统一领导和使有关部门密切配合，根据《纲要》的规定，成立全国水土保持委员会，下设办公室，进行日常工作。有水土保持任务的省，在省人民委员会领导下成立水土保持委员会，下设办公室；任务繁重的省还可以成立水土保持工作局，水土流失严重地区的专区、县也应该成立水土保持委员会和专管机构或设专职干部(人员由农、林、水等有关部门抽调，不另增加编制)；一般地区的专区、县仍由原农林水利科(局)或建设科负责。另外，流域机构负责本流域内的水土保持工作。对于各机构的职责范围，《纲要》规定得不是很清楚，《条例》对水土保持管理机构做了精简并明确了各自的职责。《条例》规定，由水利电力部主管全国水土保持工作，在中央成立由相关部门组成的水土保持协调小组来协调各部门间的关系，研究水土保持方面的重大问题；在地方，设立专职水土保持工作机构做具体的水土保持工作，承担5项重要任务；流域机构负责本流域的水土保持工作。毫无疑问，在水土保持工作管理体制上，《条例》的做法比较科学且能够提高水土保持管理效率。但是，它还没有从根本上解决我国水土保持工作上“多龙治水”的局面。这个问题，在《水土保持法》（1991）中得到了进一步解决。根据该法，在中央，由国务院和水利部管理全国的水土保持工作，在地方，由县级以上人民政府及其水利厅（局）管理本辖区的水土保持工作。另外，对各水土保持管理部门的职责，《水土保持法》（1991）规定得也比较清楚：国务院及县级以上地方人民政府一般只批准水土保持规划和划定水土流失重点防治区。而水利部主要负责编制全国水土保持规划，指导全国的水土保持工作，地方水利厅（局）负责编制地方的水土保持规划。至此，我国的水土保持管理机构得到了整合，职责也更分明。

[1]张桂龙.制定水土保持法的必要性及过程[J].中国水土保持，1991（11）

[2]刘震.谈谈水土保持法修订的过程和重点内容[J].中国水土保持，2011（2）

（作者单位：陇东学院 甘肃庆阳 745000）

（责编:贾伟）

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