遵循区域发展规律推进京津冀协同发展

余钟夫

京津冀协同发展是优化国家发展区域布局、打造新的经济增长极的重头戏，是深化改革的一篇大文章，具有表征和定篇民族复兴大业的深长意味。自上世纪80年代中后期以来，关于三地合作发展的各种构想和讨论一直不断。2004年北京第七次修编城市规划时，以首都圈构想为发端的三地一体化发展就曾引起多方的热议，掀起一个小高潮。今年2月26日，习近平总书记在视察北京工作时，专门就北京发展管理和京津冀协同发展问题作出重要指示，并把三地协同发展提到重大国家战略高度，力度前所未有，由此拉开了新一轮京津冀协同发展的大幕。当前，京津冀三地的协同发展正在积极有力地进行中，围绕三地协同发展的各种解读、议论和观点比较热烈。本文认为，要合理有序地实施好京津冀协同发展这一国家战略，必须要认真研判国内外发展形势和京津冀区域发展阶段，冷静分析区域机理、合作条件和前景，按照区域合作的基本规律，切实有效推进三地协同发展。

正确判断大势

京津冀区域现规划范围涉及21.6万平方公里土地，一亿多人口，其规模相当于国际上一个大国。做好京津冀这篇大文章，远不同于谋划一个功能区，不能单从区域着眼，就区域论区域，也不只是看眼前，谋当下，需要从国际、国内大背景进行考量，推进时点当以景气的宏观大环境为依托。

从国际上看，我国“十三五”规划期，正是国际社会几大力量激烈较量重新划分地缘势力版图时期；国际经济总体上仍将处于后金融危机缓慢恢复期；而美国正在推进的跨太平洋伙伴关系协议TPP和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定TTIP，则使得未来国际贸易和投资环境蕴含变数。同时，国际范围包括我国周边的文化、意识形态的竞争与日益抬头的民族、民粹意识交织难解，国际恐怖活动泛化。总体判断，全球处于激烈的战略竞争期，至少已经不是宽松的战略机遇期，而国际经济则是处于不景气周期。

从国内看，处于反腐促改的关键期和社会转型的挑战期，恐怖活动和暴力犯罪明显增长；也是经济增长换挡期和结构调整阵痛期，而不是前十、二十年那样的各区域开足马力、热火朝天，粗放型大繁荣大发展期。加之，国内区域开发战略，已有东北振兴、西部开发、中部崛起、海西经济区、上海自贸区、新丝路战略、长江经济带，以及两江、西咸、兰州、舟山、二沙头等，已呈点线面全面开花局面，区域发展资源、要素和发展政策的分流和竞争已呈白热化之势。区域发展的实质就是资源和要素的聚集和竞争。京津冀实现区域协同发展，所需资源要素巨量，远远超出区域本身，需要引入域外资源要素。同时也需要政策创新，土地松绑等，难度不小。

总体上来说，国际、国内近中期的大环境，并不很宽松，推进京津冀三地协同发展，需要冷静面对。

从区域看，一是京津冀三地发展落差大。呈三级阶梯，北京服务业已达77%，已现后工业化特征，天津是工业化后中期，河北总体处于工业化中期。三地尚未形成梯度推移正常良好的转移路径，彼此的经济需求和关联度都处在比较低的状态，空间布局和产业战略长期各自为政。对比长三角、珠三角一体化进程，依仗于区域商业文化基础深厚，发展同质化程度高。珠三角乘特区先机，域内共享三来一补机会，发展时序基本同步，借同省域之便实现一体化。长三角区域、江浙沪三地经济、文化、社会同源，落差不大，契浦东开发之机，竞合关系总体良性，互相推高彼此发展水平，一体化水到渠成。

二是京津冀区域商业文化基础薄弱。三地古属燕赵之地，古往今来慷慨多悲歌，多个朝代胡汉杂糅，元明清以来为京畿重地，河北至清时为腹里，并直隶260多年。该区域属政治、军事要地，政治经济色彩浓厚，行政主导发展明显，国有经济比重高，民间商业、市场意识不强，至今依然。

三是区域总体仍然处于极化大于扩散阶段。近几年北京虽已开始向周边地区扩散，但扩散尚属初步，并未成势。北京还在吸附各种发展资源，一个最具代表性数字：北京人口现呈净流入，每年大约50-60万，相当于每年增加一个中等城市人口。理论上，净流入人口会在达到峰值后渐趋稳定，然后逐年减少，至流入流出基本平衡，再到净流出，估计北京人口到净流出还需要很长一段时间。人口流向就是发展资源流向最好的表征。居京的单位和居民尽管对日益加重的城市病开始不满，但离逃离尚远。北京生活居住的痛苦指数还未到临界点。

而天津也处于高度吸附资源时期，滨海新区铺开2270平方公里开发面积，摊子超大，开发量惊人，今后相当长时间仍是区域发展资源吸附器，尤以于家堡、响螺湾为代表。但是滨海新区拘囿于天津一隅，辐射带动河北腹地的作用甚微，与当年浦东的作用不可比拟。从房地产业到制造业、高端商务，以及自贸区的设立，乃至港区和沿海重化产业布局等等，相当大程度上与河北存在竞争，天津甚至采用蓝印户口、松绑限购等措施维持房地产竞争优势。天津的发展存在与河北如何调适问题。

河北和京津差距较大，河北全省人均GDP低于全国平均水平，小半地区人均GDP未达5000美元，而京津人均GDP均已超过15000美元。要填平河北发展洼地，需要吸入巨量发展资源，大量增加可开发建设用地，即便如此，河北意欲借助的城镇化和产业发展两大发展机遇已今非昔比，新城镇化将会受到科学发展观的严格约束，而出口为导向的制造业发展的黄金时期亦已不再。

再有，京津冀协同发展的紧要考量是为北京城市病减肥消肿以及缓解华北的严重雾霾。对于城市病，其实北京通过提高治理水平，尚存在域内疏解、梯度消化的需要、可能和必要。北京城市病早发，既有对速成型城市化、现代化的弊端估计不足的因素，与北京未能严格守住城市规划、路网结构设计和使用不够合理以及管理不及不无关联，也与北京在管疏人口和交通等方面存在首都城市特有的为难之处，因而在有关城市政策上有些迟疑也有关系。好在北京市辖16400平方公里，空间还有回旋余地，从加强规划和管理入手，通过制定理性有效的城市发展政策，充分运用经济、法律和科技手段，北京城市病治理尚有补牢机会。区域雾霾有更复杂的成因，解决雾霾非朝夕之事，三地合作携手治理十分必要。

遵循发展规律

京津冀协同发展，不管从地域关系上说，还是从现实发展需要看，尤其以长远的发展战略论之，无疑具有必然性，理应力推。但是，区域发展有自身的规律，除了要从现实状况出发，清楚判断发展大势，还要依循区域合作基本规律，不可急于求成，也不宜过分采用行政性手段，人为强行平调快推，要正确发挥中央决策的战略价值。

正如马克思在《资本论》序言中所提示的那样：即使把握了发展的趋势，不能跳过和取消规律，只能适当缩短自然的发展阶段。

什么是区域一体化的基本规律呢？

自然原则。区域一体化的推进应该是自然历史进程中的合理作为，域内各地发展水平在自然接近、自然相融基础上、施之以必要引导和推动的一体化是合乎规律的过程。行政手段搬一个单位、机构容易，动一个人生活基础不易，京津冀发展落差如此之大，人为的办法会碰壁，当年三线企业回迁、回乡家庭回流和知青返城都是教训，不能停留在命令经济时代思维。对于河北，一方面要主动承接北京析出的资源，但也要看到，短期内北京可以析出的资源和企业的数量和质量比较有限；更为根本的是，河北需要增强从京津吸引拉出自己想要的更为优质的发展资源的能力，如同当初的浙江、苏南之于上海，珠三角之于港澳。为此，河北必须要立足于自我发展能力的提升，挖掘中央政策资源，营造综合成本洼地，构筑发展高地，增强反磁力，只有具备拉出并吸引京津资源的自身能力和条件，才能比较好地实现区域协同发展。单纯承接转移的恩赐式、帮扶式、被动式合作，终因缺乏协同所需的内在交换的平等性、互补性而收效有限。长三角、珠三角的一体化，莫不是在竞合基础上，发展同质化的前提下所化现的结果。

利益原则。行政区域本位利益既有现实性又有合理性，区域合作要尊重各方的利益，这是合作的基本规律。京津冀三方各有自己的利益诉求，合作必然也必须建立在各自利益的基础上，找出各方的共同利益之所在，即所谓最大公约数原则。利益有两方面体现，一是增加所得，二是减少负担。瘦的想胖，肥的想瘦，肥瘦得宜是谓利益的均衡。京津冀协同发展存在三加一关系：京津、京冀、津冀再加中央。各方利益关系需要梳理：北京想减肥、天津图更强、河北谋快发。而中央，既是三地关系的设计协调方和三地发展总受益方，又是北京利益的攸关方。表现为北京城市具有二重属性，既是地方行政区概念，又是超区域治权的中央功能区概念。所以，中央在推进和主导北京析出某些功能时，存在双重利益关系，尤其涉及中央功能或其辅助、支撑及相关功能时必临两难。对津冀来说，如果都只能借助中央政府平调从合作中获得一些发展资源，总不是长久之策，因此不能笼统、模糊地谈协同发展，须厘清三方的真实利益，在追求三地各自合理诉求基础上实现利益最大化。我们讲不要抱着自家一亩三分地，不是不要利益原则，而是指应当跳出自己眼前和局部利益的界限，创造利益增量，实现共赢，实现长赢。

市场原则。发展资源流向更多地受经济规律支配，政府决策意志也要服膺市场原则、区域规律。经过30多年发展，今天已是后计划经济时代，纵使行政权力在配置资源中仍然作用巨大，但须谨慎使用。十八大以来，中央一直强调要把错安在市场上的政府之手卸下，十八届三中全会深化改革决定，进一步提出发挥市场决定性作用，表明中央对发挥市场机制的决心，其实，只要市场在资源配置中能够起到基础性作用就可以了。推进京津冀协同发展，我们的体制优势如何合理用来解决区域合作问题？政府如何通过科学规划、机制改革和政策创新推进合作？以及政府如何合理配置重大项目、财政转付等公共资源正确影响市场预期，引导投资主体的跟进行为 。这些都需要理性对待，适度作为。

梯度推进原则。依照区域经济发展辐射一般理论，发展有落差的区域，经济、产业和技术存在由发达区位向次发达区位，再向落后区位渐次推进的规律。北京作为区域极化中心，自身发展长期南轻北重，有待均衡；域内房山、平谷、门头沟、大兴、延庆等边缘郊区均发展不足，近城丰台、石景山等区也都需引入发展资源。尤其北京郊区县普遍缺乏优质基础设施、水电气热、科教文卫公共服务优质资源，他们似乎应是功能疏解的首接地，然后再梯度外移。北京核心区的功能扩散当是向市域内转移与向冀津跳点迁移并重，这点也需客观面对。

切实推进合作

综上所述，京津冀区域的协同发展是不可回避的现实问题，需要协力推进。要推进三地合作，首先要明确京津冀合作总体思路和战略路径。

这就是以中央的决策为指针，以三地的共存共兴共荣为动力；北京为主，天津为辅，京津互动，河北为腹地；以构建京畿大首都圈为要，环首都近圈合作为先；逐渐推至京津冀全域，最终实现区域高水平、一体化、可持续发展。

按照这样的总体思路和战略路径，首先要编好规划。规划是顶层设计的体现，是龙头。每一个规划都要有重点，京津冀区域最大的特点就是首都位于该区域。应当明确：京津冀区域规划的核心要点是首都圈，这一点必须有共识。所以，三地规划合图，不是简单的三图合并对接，而是要在分析区域机理基础上、按照功能定位，分主次轻重，优化规划。北京应利用此次首都规划新修编机会，把首都圈思想充分加以体现，着眼区域的内在机理实现空间、发展、土地规划三地同图；重点做好交通等重大基础设施一体化、生态环境协同保护、水源涵养、大气治污联动、植被和防护林植保、风沙治理和产业布局等规划。

明确目标。2014是启动年，正式目标可从2015年开始，以后每五年一期滚动。第一个五年，到2020年，与“十三五”同步，为启动阶段。以国家发改委规划为指导，签订区域合作发展战略框架协议，实现三规同图，其他专门规划开始衔接，建立起区域规划和产业协同发展机制，适时转出应转产业。第二个五年，2020到2025年，为大幅推进阶段。北京与唐、保、廊、秦、张、承、沧、衡和天津部分县区合作明显加深，全方位推进，大首都圈成形，京津互动深化。2025到2030年，合作全面推至石家庄、邯郸、邢台；京津冀三地合作机制完全成熟，内部发展更趋协调；区域的空间布局、功能结构、生态文明、社会和市场高度一体。

项目带动。区域合作必须以项目为抓手，项目是路径。以即将动工的北京新机场建设、与天津滨海新区共建中关村产业园、曹妃甸合作项目、与张家口共同申办冬奥会、还有交通一体化项目等为重点，做好动批、大红门、新发地等批发市场外迁工作，可同时考虑将朝阳、丰台、大兴的大量的低小的一般物流企业、建材家具类企业迁至靠近北京的河北某地分别建立园区，既为北京腾地，也为河北增加一些小企业园区，对这些企业善加引导，现阶段仍需要。同时可通过与石家庄、廊坊、承德等地共建中关村科技成果转化基地，放大北京科技资源效应，强化国家科技创新中心地位。尤其要注意发展飞地经济，京飞津冀或津飞冀，这是利益共享的有效合作形式。

有序推进。空间推进时序上，北京应以十三五规划为机，首先加大北京南部行动新计划力度、强力实施南北均衡战略，同时推进市域欠发达郊区县发展步伐，使之与辐射推进京津冀区域协同发展并重，甚至本市域内适当优先；然后着力推进首都近圈，大致是河北原先划定的环首都绿色经济圈范围，交通一体化要先行，并产业、市场、社会服务等发展资源整合；再倾力打造1+3+6大首都圈；最后推至京津冀全境空间。实际推进时序会有交叉。

长期努力。京津冀协同发展不是短期能够做好、做成的文章，不可急就。通过二三十年时间并不算长，不能简单拿长三角、珠三角比较，亦不能以西方的首都圈作比，中国仍然沿袭传统政治文化的都府模式，从中央到省市县乡，各级行政中心就是各级中心城市，情形迥异。亚洲的韩国在离首尔120公里处设世宗特别自治市作为新行政首都，马来西亚也在离吉隆坡40公里设布特拉贾亚为另都，但都没有取得预期的效果，一方面新都吸引力不足，公务员抱怨，生活基础难迁，两地办公导致效率低下；另一方面旧都大城市病并未缓解。因此对于国家行政副中心的策论，需要谨慎，近期不可妄议轻动。

京津冀区域是中国政治经济结构最具有表征意义的区域，某种意义上说，该区域的整体现代化、城市化、一体化，可以视为中国复兴的定篇之作，是中国政治文明和国家治理能力达到新高度、经济发展再创新辉煌、社会实现向现代社会转型、城镇化走出新路子的集中体现，是中国梦的华美篇章。

（作者单位：中共北京市委研究室）

责任编辑：沈 聪