京津冀一体化下的协同规划

张国华

习近平总书记在听取京津冀协同发展专题汇报时全面描述了区域协调发展的战略思想，其中最大亮点是突出了“产业、交通和城镇空间”一体化：“理顺区域内产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制的产业一体化；构建现代化交通网络系统，交通一体化作为区域协调发展的先行领域；调整优化产业布局和城镇空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平。”这既为区域协调发展指明了方向，也为破解区域发展的困局和剖析问题根源提供了新视野。

剖析区域协调发展的困局，理性认清产生困局的根源

我国区域协调发展存在一系列突出问题：一是大城市功能过度聚集，交通拥堵、环境污染等一系列“大城市病”日益严峻，尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的区域一体化产业体系；二是经济效率不高，我国主要区域经济体经济占比相对较低，区域内部产业结构呈现低水平、同质、产出低效等趋势；三是用地结构和利用效率有待提升，“以居住和商业用地的高地价对冲工业用地的低地价”的“土地城镇化”模式客观上加剧城市扩张；四是城际交通网络滞后于区域发展需求，城际交通尤其是市郊铁路发展严重滞后，如上海2012年才开通第一条市郊铁路，北京可称作市郊铁路的仅有1条S2线，日均客运量不足万人；五是区域发展协同机制落后，“一亩三分地”思维定势乃至“以邻为壑”体制困境亟待突破。

区域协调发展困局的根源在于：一是区域中各个城市唯GDP式的竞争与计划经济思维模式束缚的结合，在资源、资金、政策等方面向大的中心城市集中，市场在资源配置中难以发挥决定性作用，要素配置、产业发展、基础设施建设等方面行政干预作用过大；二是“工业文明”的传统城镇化理论与“土地财政”的旧城镇化模式的利益契合，源于西方工业文明时期的城镇空间规划理论以土木工程专业知识为主体，对于如何科学把握产业发展的市场经济规律存在天然的理论缺陷，善于解决“土地”而非“人”的城镇化，与目前以“土地财政”为主导的城镇化模式存在着经济利益的高度契合；三是重大项目空间选址的科学能力缺失与行政壁垒分割体制的发展结合，违背“制造业向成本洼地、生产性服务业向要素高地”空间集聚的产业市场经济规律的现象时有发生，在区域发展中产业布局引导、城镇空间优化、综合交通等基础设施建设等方面存在诸多不协同之处。无论是产业升级转型，还是城镇空间的集聚和扩散，在遵循市场经济规律中对空间属性和区位条件都非常敏感，并会带来对综合交通服务需求的差异化和多元化。

创新区域协调发展的理论、机制、模式，推进区域协调发展

在区域“产业、交通和城镇空间”一体化战略思想的指导下，就“交通”论“交通”，就“产业”论“产业”，就“城镇空间”论“城镇空间”的传统区域发展模式，无论从区域产业体系一体化的发展需要、构建国家综合交通运输体系自身发展的诉求，还是从推进区域协调发展的实施路径来看，都已经难以为继。

第一，要敢于开展区域协调发展规划的理论创新。“有什么样的理论作指导，将决定走什么样的城镇化道路”，我们应该立足于全球化的国际视野剖析产业链条在全球组织、空间集聚等过程中的基本市场经济规律，将市场在资源配置中起决定性作用和政府发挥更好引导作用的双重优势结合，建立区域产业转型转移与综合交通网络构建、重大项目建设等之间关联机制的新理论；建立城镇空间、产业和交通三者高度协同、交互融合的新方法和发展规划体系；建立空间、产业和交通三者间的关联指标体系。通过研究产业集聚与运输成本之间的互动机制、产业集聚与综合交通之间的空间协同关系，建立交通、产业和空间的新型三要素协同理论。

第二，要善于探索区域产业体系一体化发展的利益共享机制创新模式。以城镇空间一体化发展为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹为主线，结合区域内城镇区位、资源、环境、交通条件，以“全球、国家、区域”三结合的视野理顺产业发展链条，以提升产业竞争力和区域一体化质量为目标，以大城市为依托、中小城市为重点，发挥不同城市资源优势和产业优势，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，通过区域内分工协作实现错位发展，构建辐射作用大、竞争力强的区域产业一体化。区域协调发展应加强顶层设计，明确区域内各城市功能定位、产业分工、城市布局、基础设施配套等重大问题。

第三，要优先构建多层次区域一体化综合交通网络。减少分割和扩大开放是每个国家或地区走向现代化的必由之路，综合交通网络应当适度超前布局，成为突破区域行政隔阂的“先行军”，通过交通一体化的发展倒逼全要素自由流动及促进公共服务均等化。以空间、产业和交通关联指标体系为基础，指导区域综合交通体系建设，发挥中心城市对周边中小城市的带动作用，促进区域分工协作，引导区域协调发展。

区域内部交通应适应区域一体化发展需要，支撑中心城市对区域内中小城市的带动作用，优化区域空间结构与功能布局，促进区域分工协作。既可以削弱中心城市过度集聚导致的“大城市病”带来的交通拥堵、环境污染等负外部性，又能充分发挥中心城市的规模效应；既可以解决外围 “睡城”或“卧城”职住严重失衡问题，又可以降低中心城市的运行成本。城际/市郊铁路等区域快速轨道交通是缩短城际时空距离最高效的运输方式，加强以多层次轨道网络为主体的城际交通一体化与城市空间结构优化、产业布局调整的协同，应该成为区域协调发展战略的关键所在。

第四，要勇于创新区域协调发展的合作模式。按照“目标同向、措施一体、作用互补、利益相连”进行分工合作，坚持优势互补、互利共赢，协同推进“基础设施相联相通、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控”，从产业、基础设施、生态环境治理、政策协调等方面建立城市群一体化推进实施机制，比如可结合首都新机场发展京津冀协调共建的“首都特区”，以探索协同合作的新模式。

（作者为国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长）

责编/徐艳红 美编/于珊endprint