事业单位改革：难啃的硬骨头？

田文璐

提起“事业单位”这个字眼，人们不免联想“旱涝保收”“收入稳定”“待遇优厚”等一系列让人既羡慕又嫉妒的关键词。随着《事业单位人事管理条例》的正式实施，事业单位分类改革即将展开，由此不可避免地对全国111万个事业单位和31 53万事业单位人员带来深刻影响。

近日发布的《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）将于7月1日起正式执行，全文共10章、44条、2800字，对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、奖惩及争议处理、工资福利和社会保险等人事管理主要环节做出了明确规定。这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。

看似简单的文体背后，隐含的问题却不简单：比如，如何建立能进能出、能上能下的用人机制；工资福利和社会保险如何落实等等，都是公认的难啃的硬骨头。如何有效解决这些难题。也是此轮改革中最令人关注的方面。

可以预想的改革阻力

2011年启动的新一轮事业单位改革，第一步是先对事业单位进行分类。截止时间是2015年底。但结果显然打了一些折扣。目前的基本情况是，全国事业单位的划分类别已经基本有了结果，在3100多万的在职事业单位人员中，大约只有10%会被划转至企业。可以预见。未来国家财政对事业单位的负担依然沉重。

现在每年国家对各项事业经费的支出占到了财政总支出的30%以上。对于事业单位的分类结果。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，“政府背负的包袱还是很大”；如果公务员分类也重复事业单位分类的旧套路，恐怕改革后的结果，还是没有减轻多少国家财政所背负的沉重“包袱”。

什么是事业单位？事业单位一般是国家设置的、有公益性质的机构，但不属于政府机构。通俗来说，传统的科教文卫（科学技术、教育、文化、卫生）是事业单位的主要构成，绝大多数的学校、医院、报刊杂志社都是事业单位。其中教师超过1400万人，医生护士等卫生人员超过900万人，他们中的大部分都是事业编制。

事业单位人事管理为什么要改革？原因和当年国企面临的问题一样。从宏觀来看，事业单位效率不高，国家每年需要补贴大量的钱维持运营，同时出力不讨好，加大投入的同时，服务质量并没有得到改善。这在卫生行业表现的非常明显。在微观上，表现为人浮于事，人才能进不能出、能上不能下，严重制约了事业单位整体的绩效。这也使得事业单位人员的工资从总体上低于市场水平。

既然事业单位人员的工资水平低于市场，为什么事业单位人事管理制度改革还会遇到如此大的阻力？因为事业单位虽然显性的薪酬水平低，但隐性的福利和社会保障要高。抛开工作稳定、工作压力小、社会地位相对较高等关键因素以外，事业单位人员退休后待遇也远高于企业职工。目前机关与事业单位的退休收入替代率（退休后收入/退休前收入）超过70%，教师等行业高达100%，而企业职工则从20年前的70%降低到目前40%的水平。

事业单位人事改革影响巨大，涉及全国111万个事业单位、3153万事业编制人员，也是上个世纪90年代末的国企改革以来最大的机构改革。正因为如此，事业单位人事管理制度改革一直艰难。2003年的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中首次提出的制定事业单位人事管理条例的要求。2008年原人事部与中央组织部共同起草了《事业单位人事管理暂行条例（送审稿）》，国务院法制办历经3年的调研、修改。在2011年形成《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，并公开征求意见。到今天《条例》正式公布，已经十几年过去了。

而在此轮改革中，按照国务院要求，在完成事业单位分类期间，对事业单位的人事管理、工资收入、养老保险等方面的改革也要取得明显进展，现在这些改革还都没有实质性的突破。

事业单位员工待遇向谁看齐？

薪酬改革是事业单位改革中最难啃的骨头。长期以来，机关与事业单位一直是紧密联系在一起的，而且多年来，我国对事业单位的工资管理也是随着公务员工资的调整做出安排，两者走的是同一条路径。

在很多人的意识中。全额拨款的事业单位“旱涝保收”，最具“含金量”，只要干好工作就能“衣食无忧”；而自收自支的事业单位则需要想尽办法去创收，员工感觉“压力山大”。此外，自收自支事业单位和全额、差额拨款事业单位之间的工资分配水平差异也比较大，业内分析认为，主要原因是事业单位没有严格执行相关工资制度改革办法。

此次《条例》规定：国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

分析人士指出，正常的增长机制就是跟国民经济社会发展、社会可比人员的工资水平及其变动以及物价的变动等情况来安排事业单位工作人员收入的增长，让事业单位的工作人员能够共享国民经济社会发展的成果。同时使他们的收入与其所提供的公益性服务、绩效的好差挂钩，得到其应得的劳动报酬。

而如何落实工资正常增长机制，是接下来要面临的一道难题。对此，有专家开出了一剂良方：“根据《公务员法》，公务员工资要参考企业相当人员的工资水平情况来相应调整，所以现在很重要的是要建立健全企业相当人员的工资调查制度，了解社会平均工资的变化情况，据此安排机关工作人员工资的调整，在参考机关工资水平及其调整的基础上，相应安排事业单位工作人员工资的调整。”

这也就意味着，工资增长机制出台后，事业单位的工资调整将不再简单由政府决定，而是跟机关一起由政府参照市场可比人员工资水平及其变动来决定。

“建立正常增长机制”的说法一落地，“涨薪”一说已是满天飞。一位人社部人士认为。建立正常的增长机制不能与涨工资划等号，事业单位工作人员的工资水平与市场、绩效、社会平均工资以及物价都紧密结合在一起。

据了解，我国事业单位工作人员的工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。此次改革将绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资。基础性绩效工资包括生活补贴、工龄补贴和岗位津贴。而奖励性绩效工资的分配将体现多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的工作人员倾斜，用来发挥绩效工资分配的激励导向作用。但事实上。部分实施绩效工资的事业单位将这两部分奖金的比重大致定为1：1，或者合二为一。

事实上，作为事业单位改革的重要一环，绩效工资改革推进并不顺利。根据2009年国务院常务会议确定的事业单位绩效工资改革“三步走”策略：第一步，从2009年1月1日起先在义务教育学校实施，解决中小学教师的绩效工资；第二步，从2009年10月1日起，在专业公共卫生机构和基层医疗卫生事业单位实施；第三步，从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。

但对于这场只有时间起点而无结束点的改革。实施进度和效果一直“像雾像雨又像风”。“事业单位绩效工资改革运行这么多年，有的地方已经推行了收入与绩效考核挂钩的工资制度。并逐步增加了绩效工资在工资总量中的比重。但从全国范围来看，绩效工资制度在各地、各单位的实行情况很不均衡。”有了解情况的人士表示，即便有的单位实施了绩效工资，但个人收入里依然无法充分体现“绩效”的成分。

而难中之难还在于绩效工资的标准不好定。中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南表示，事业单位绩效工资改革涉及事业单位较多，不同岗位、不同职别员工的工资变革情况较为繁杂，很多岗位无法量化。

据了解，国家仅仅规定了事业单位绩效工资改革的一些基本原则，地方在制定绩效标准的时候，自由度很大，也容易走样。就目前而言，老师的绩效考核标准大都是以课时为主。而同时占事业单位人员大头的医疗以及研究人员的考核标准却更难界定。

绩效工资决定于绩效考核，而绩效考核决定于考核的标准，标准无法量化就很难落地，这也正是绩效工资改革进展缓慢的根源。

“需要建立科学合理的绩效考核、考评制度和机制，这些机制要能反映出不同类型、不同领域、不同收入来源事业单位的具体情况。绩效工资改革绝不能是一种模式，应在分级分类管理基础上，对事业单位的‘绩效进行科学界定。”社科院社会政策研究中心秘书长唐钧强调，人对人服务的绩效是很难界定的，这种绩效既要依循各自具体行业的内在要求，又要凸显其独特的公益价值，而市场和公益本身就是矛盾的。

“这次《条例》明确提到了建立事业单位工作人员工资的正常增长机制，这不等于涨工资，但薪酬与能力、绩效联动的味道还是有的。”前述的人社部人士表示，对于事业单位绩效改革而言，这确实算是一种推动。

养老金“并轨”，说起来容易做起来难

事业单位人事管理制度改革面临的最大阻力就是养老金并轨。即把事业单位职工纳入社会保险。

此次《条例》明确，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。这让呼吁多年的“养老金并轨”终于落了地。

然而，《条例》的一纸规定就能完成事业编制养老金的并轨吗？恐怕很难。以上海为例，养老保险个人缴纳社保基数的8%。单位缴纳社保基数的22%。对于全额拨款事业单位，单位缴纳的统筹部分来自财政收入。但是对于差额拨款和自收自支事业单位而言，钱从哪里来的确是个问题，是事业单位自筹还是财政补贴，还没有定论。

并且，已退休和将退休员工，单位与个人都基本上没缴过养老保险，这部分的缺口就高达数千亿，缺口由谁来填，是财政补贴，还是占用城镇职工养老保险的存量基金，至今没有定论。就算有了说法，也会充满争议，如果还是财政补贴，改革就无从谈起。如果占用现有养老保险存量基金。对企业职工显然是一种掠夺。

而且现有事业单位的养老金保障水平太高，即使财政补贴了历史遗留的窟窿和单位的缴费义务，事业编制还是无法享受到原有的退休保障水平。因此有些专家提出设立年金来补齐这部分差额，但这同样面临着钱从哪里来的疑问。现有事业单位是否有筹集基金的能力。

也因此，清华大学教授杨燕绥认为，养老金制度有三个环节：找钱、管钱、发钱，而这三个环节首先要做到如何找到钱，然后才是如何确定待遇，如何发放待遇。

同时，在她看来，事业单位养老保险筹资达到工资总额20%的费率太高。“现在大部分事业单位是差额拨款，像医院、学校等，事业单位的一部分工资要靠科研、医院创收、学校扩招等来解决，这已经导致中国很多事业单位提供公共服务不足和乱收费等现象，不仅扰乱了公共服务的秩序，而且影响公共服务机构和群众的关系……事业单位没有筹集资金的能力，没有正常筹集资金的来源，就要以非正常的形式进行。这是很危险的一件事情。”

“企业把20%的养老保险缴费计入了成本，转嫁给消费者；但是事业单位不能计入成本，再转嫁给公共服务的对象，因为他们是学生和病人，怎么能加到他们身上呢？”杨燕绥反问。

据了解。《条例》的配套文件仍待出台。人力资源和社会保障部新闻发言人李忠表示，人社部今年將研究制定一系列相关制度，加强事业单位人事管理工作。后续的改革路还很长。