完善中国支付体系管理的法律思考

王圣军　田军华　鲍文改

摘要：现行《中国人民银行法》将支付清算系统运行和系统参与者割裂，存在管理职责不清、手段不足和对支付工具的管理缺乏完善等问题。因此，建立健全完备的监管框架，划清对支付体系监督管理的职责和权限，提升相关法律依据的层级，完善支付结算法规体系，加强对支付体系的监管，是确保我国支付体系安全稳定运行的切实有效的举措。

关键词：支付体系；支付清算；金融监管；监管框架；法律思考；法规体系

中图分类号：D90-056 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0126-06

一、中国现行体制下的支付体系监管现状及存在的问题

（一）现行《中国人民银行法》将支付清算系统运行和系统参与者割裂，存在管理职责不清、手段不足等问题

1. 现行《中国人民银行法》第二十七条第二款关于“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则”的规定，形成了目前的人民银行制定规则、银监会负责监管的模式，这种模式不利于系统性风险的防范和化解，也不利于对支付体系实施有效监管。《中国人民银行法》赋予了人民银行执行货币政策和维护金融稳定的法定职责，由人民银行制定统一公平的业务规则可以避免银行间支付和结算服务的不公平竞争，提高支付体系的资金使用效率，应当由人民银行担负起对支付体系进行管理和监督的重任。同时，将现行支付体系管理分为清算和结算，由人民银行制定支付结算规则，银监会负责监管金融机构日常支付结算业务，人为割裂了支付结算体系的内在联系。这样的支付体系监管模式，对双方的监管职责规定不明确、不具体，容易造成重复监管或出现监管者缺位，不利于实现对支付体系的有效监管。

2. 《中国人民银行法》中对监管职责仅有原则性法律规定，缺乏具体操作制度的衔接落实。《中国人民银行法》第二十七条第一款规定，人民银行“负有维护支付、清算系统的正常运行，组织或协助组织银行业金融机构清算系统，协调银行业金融机构之间的清算事项，提供清算服务”的职责，重点强调了人民银行组织协调、提供服务、制定业务规则的职能和角色，虽然这些职能可以通过组织清算事项、制定业务规章制度等方式间接地实现对支付系统的监管，但由于《中国人民银行法》未明确赋予人民银行对支付体系进行全面监管的权力，也缺乏对支付结算实施日常监管，使人民银行难以对支付系统风险进行事前防范，维护支付清算系统安全运行的目标难以有效实现。

（二）对人民币银行结算账户的管理有待进一步加强

1. 现行《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《管理办法》）制定时间过早，已不能适应现实需要。一是很难实现对各类结算账户全面涵盖。2003年9月实行的《管理办法》将账户简单地分为单位和个人两类，而目前银行结算账户种类不断增加，人民币银行结算账户范围拓展到了银行卡账户、电子银行账户（包括网上银行、电话银行、手机银行）等，外币银行结算账户也大量增加。二是一般存款账户开户条件低，只需备案无需报人民银行审批，造成一般存款账户开立过多、适用范围过大，增加了账户监管难度。三是临时存款账户使用期限规定较短。目前，有些非临时机构所开设的临时存款账户，如大型异地建筑工程项目，有的项目建设周期超过两年，有的项目合同期满后还有后续的结算需要，而《管理办法》缺乏对这些情况的变通性规定。四是特殊人群身份证件真伪审核难以满足实际需要。现实中我国法定实名证件种类较多，目前银行缺乏对有效证件真伪的鉴别手段和方法，居民身份证可通过公安部门身份证识别联网核查系统进行核实，而军官证、护照和港澳台地区通行证等尚未与公安部门身份证识别系统连接，准确识别其真实性难度很大，而银行如果以此为由拒绝为当事人开户，容易引发法律纠纷。

2. 《管理办法》对依法保护账户信息的职责规定不明。一是《中国人民银行法》《管理办法》等都没有人民银行是否应向司法机关提供银行结算账户信息资料的规定，但现实中司法机关等强势部门经常向人民银行提出配合查询的要求，人民银行虽以保护当事人商业秘密和没有法定协助义务等理由予以拒绝，但也给人民银行日常工作带来了一些不利影响。此外，《管理办法》也未明确商业银行的协助查询银行账户义务，但依据《商业银行法》第二十九条、第三十条关于“法律另有规定的除外”的排除性内容规定，商业银行仍然有义务配合司法机关查询。从而出现了《管理办法》与法律规定脱节的问题。

3. 《管理办法》不能完全适应反洗钱工作要求。一是现行人民币银行结算账户开户管理未能适应反洗钱法规要求。按照反洗钱有关法规要求，审核申请人开户资料时，除必须对法人或单位负责人、代理人居民身份证进行联网核查外，对其他证明文件应采取回访客户、要求客户补充其他身份资料或身份证明文件、实地查访、向工商等部门核实等措施，确保申请人开户资料的真实性、合规性，但《管理办法》中缺少相关规定。而在一些发达国家已经在支付体系相关法律法规中写入了反洗钱内容。如美国1996年制定的《汇款报告制》要求，银行需了解客户：在客户要求开设银行账户要求的时候，银行要负责收集客户的基本信息，并在账户开设后的合理时间内（一般不超过30天）尽快完成客户真实身份的核实工作。二是《中国人民银行关于改善个人支付结算服务的通知》规定“单位账户向个人结算账户支付款项单笔超过5万元（含），付款单位只要在付款用途栏或备注栏标注事由外，可不再另行提供付款依据”，取消了《管理办法》第四十条关于单位账户向个人结算账户支付单笔超过5万元必须提供付款依据的规定，增加了反洗钱工作的难度。现实中存在付款人只注明事由即可随意向个人账户转款等问题，在一定程度上为个人账户套取现金、单位私设小金库、贪污腐败、洗钱等提供了便利。三是《管理办法》未对存款人银行结算账户档案范围作出明确规定，不能满足应当保存相关记载客户身份信息、资料及反映金融机构开展身份识别工作情况各种记录和资料的反洗钱要求。

4. 银行账户管理制度法律层次较低、内容较陈旧，部分内容甚至与现行法律冲突。目前，我国银行账户管理的主要依据有：《个人存款账户实名制规定》《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《账户管理办法》）及其实施细则，《储蓄管理条例》《人民币单位存款管理办法》和外汇管理相关规定，以及《中国人民银行法》《商业银行法》《反洗钱法》及其相关配套制度的部分规定。上述这些规定很多属于部门规章，法律层次较低，有些内容甚至与现行法律存在冲突，在实际执行过程中容易引发法律风险。如《账户管理办法》第五十六条规定：银行对一年内未发生收付活动且未欠开户银行债务的单位银行结算账户，应通知单位自通知之日起30日内办理销户，逾期视同自动销户，未划转款项列入久悬未取专户管理；而《行政许可法》第八条规定：公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。《行政许可法》属于国家法律，《账户管理办法》属于部门规章，按照法律效力等级，应按《行政许可法》有关规定执行。另外，开立账户实际是人民银行行使行政许可权，商业银行作为企业法人不应行使，如银行按《账户管理办法》对当事人账户进行强行销户处理，极易引发法律诉讼等风险。

（三）对支付工具的管理有待进一步完善

1. 对票据等传统支付工具的管理。（1）支付结算工具、方式及主体都发生很大变化，票据法规难以适应实际需要。随着现代化支付体系建设和电子化进程加快，传统的支付结算方式和资金汇划手段已逐渐被电子化资金结算方式取代，经济环境也已经发生很大变化：一是传统的非现金支付工具使用情况发生根本变化。《票据法》《票据管理实施办法》和《支付结算办法》的规范对象包含支票、汇票、本票以及银行卡、汇兑、托收承付、委托收款等传统非现金支付工具，而从总行2011年公布的支付体系运行总体情况看，票据业务主要集中在支票、商业汇票两种票据形态上，汇兑、委托收款等业务继续保持快速增长态势，银行卡发卡量和业务量都呈快速增长态势，且成为个人使用最广泛的支付工具。二是传统的支付结算方式发生了显著变化。大小额支付系统、支票影像交换系统在全国上线运行后，传统的汇兑、支票等资金汇划方式发生了根本改变，已经超越上述法律法规的规范范畴，虽然人民银行下发一些规范性文件，但法律层次相对较低，发挥的效力相对薄弱。三是支付结算服务主体也发生了明显变化。《票据法》《票据管理实施办法》和《支付结算办法》规范的支付结算服务主体仅限于商业银行，但日益多样化、个性化的支付需求推动了支付服务专业化、精细化发展，支付服务主体已经由单一的商业银行向商业银行和非金融支付服务机构共存发展，呈现出支付服务主体的多元化态势。（2）《票据管理实施办法》和《支付结算办法》的法律位阶太低，不能适应实施监管的需要。《票据管理实施办法》和《支付结算办法》作为票据法的重要配套制度，属于部门规章，法律层次较低，一旦出现与其他法律、行政法规不一致，则难以有效执行。

2. 对银行卡等非现金支付工具的管理。随着金融电子化深入推进，先进的信息和网络技术在支付领域得到广泛应用，以银行卡支付为基础的网上支付、电话支付、移动支付、预付卡、电子票据等新型支付工具不断涌现，但目前相关管理制度缺位，亟待解决的问题越来越多：一是银行卡已从银行的单一业务细化成多方参与的产业链条，需要进一步明确各参与主体的权利和义务；二是银行卡市场环境不断变化，市场不规范竞争现象日益突出，风险事件多有发生，尚缺乏相应的法律约束和打击手段；三是对持卡人权益的法律保护急需完善；四是对非金融机构收单、成立信用卡公司等市场衍生事物，有待规范；五是借记卡和信用卡规则有待进一步健全完善。

二、完善中国支付体系监管的建议

（一）建立健全我国完备的监管框架

《中国人民银行法》明确规定维护支付清算系统的稳定运行是中国人民银行的职责，但关于支付体系监管的政策目标、手段、监管要求、处罚措施等尚无明确的表述和界定。因此，建议在修订《中国人民银行法》关于支付体系监管内容时，借鉴发达国家支付体系监督经验，围绕安全和效率这一核心的目标，明确我国支付体系监管的目标、范围、原则、标准和主要方法，建立健全有利于规范管理和风险防范、促进市场竞争和金融创新、维护金融消费者合法权益的支付清算结算法律法规和监督管理体系。同时，由于大型商业银行的地位越来越重要，应借鉴《多德-弗兰克华尔街改革与消费者法案》关于金融基础设施和支付结算业务系统重要性的认定标准，考虑将部分金融机构、非金融机构支付结算组织的内部支付体系监管，将部分商业银行的行内支付系统纳入支付体系监管范围，进一步强化支付系统非现场监督管理。

（二）划清对支付体系监督管理的职责和权限

1. 目前我国支付体系监管主体界定模糊，建议在修订《中国人民银行法》时，明确赋予人民银行监督并维护支付体系安全稳定运行、建立健全支付体系监督管理机制的总体职责，以更好地发挥人民银行支付体系监督者、管理者和组织者的职能作用。

2. 支付体系的稳健运行必须基于微观主体的金融稳定，从保持支付体系稳定、促进支付体系发展角度考虑，建议明确人民银行牵头组建支付清算协调机制，明确职责分工，实现信息共享，修订相关法律法规，确保支付体系监管工作顺利开展。

（三）提升相关法律依据的层级，完善支付结算法规体系

目前，《中国人民银行法》有关支付体系监管职责的设定与支付体系的快速发展不相适应，不能满足人民银行履行支付体系监督职责的需要，建议赋予人民银行监管权。尽快出台《银行卡条例》，准确界定相关部门的管理权限，对发卡行、收单机构、清算组织做出明确规范，并完善银行卡的品种和功能，规范以银行卡为介质的网上支付、移动支付应用等方面的问题；整合和完善现有的账户管理规定，提升《账户管理办法》等规章制度的位阶和层级；出台《支付清算组织管理办法》，逐步形成以《中国人民银行法》为主导、相关法规和规章为依托的、完整的法律制度保障体系。

（四）加强对支付体系的监管，确保支付体系安全稳定运行

1. 加大监管力度。重点加强对支付结算法规制度的执行情况、各商业银行支付结算内部管理和内控制度的建立及执行情况、支付结算的违规违纪行为以及银行账户开立和使用等的监管，强化各项重要支付结算业务准入和退出审批管理，规范商业银行业务经营行为，营造公平的竞争环境。

2. 丰富监管手段。随着支付信息管理系统（PMIS）、支付信用信息分析系统（PCIS）及公安部门联网核查系统等的建设推进，支付体系监管手段落后问题得到明显改善。但上述系统的数据信息仍不完整，业务运行仍不成熟，大量后续工作尚未开展，应继续大胆开拓创新，多利用法律手段和经济手段，减少行政审批和行政干预，适应完善社会主义市场经济体制的总体要求。

3. 细化处罚措施。建立和落实支付结算监督管理责任追究制度，对于内部管理混乱、内控制度不落实发生的重大违规违纪案件，严肃追究有关当事人责任；人民银行分支机构未认真履行管理职责，造成辖内支付结算秩序混乱，发生影响较大的违规违纪案件，按照规定追究有关负责人的责任。

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责任编辑、校对：张增强