困境与出路：地方政府投融资平台中的民间资本利用——以温岭市调研为基础

□ 李 艳

困境与出路：地方政府投融资平台中的民间资本利用
——以温岭市调研为基础

□ 李 艳

地方政府正面临着在政府投融资平台中如何利用民间资本这一困境，政府融资困难和民间资本无处可投这对矛盾也受到社会各界的广泛关注。本文在对温岭市政府融资问题进行前期调研的基础上，研究了目前温岭市政府投融资平台的现状和问题，梳理了政府投融资平台里利用民间资本的情况，进而提出了如何以民间资本破解政府融资难题的对策建议，以期为政府的决策提供参考。

地方政府 投融资平台 民间资本 融资模式

地方政府投融资平台，是各级地方政府通过划拨资金、土地和股权等方式成立的公司，它以融资建设为主要经营目的，是地方政府突破财力限制，综合运用社会资源服务经济社会发展的一种体制创新。就温岭市来说，政府融资主要依靠政府投融资平台的运作，政府投融资平台的成长和发展对促进温岭经济发展，特别是在推进低效益、高投资的民生和社会项目以及大型的基础设施建设方面，发挥了积极的作用。但当前地方政府投融资平台存在着管理不规范、债务风险大、财政投入依赖高和融资渠道单一等问题，潜在的风险不容忽视。与此同时，民间拥有大量的闲置资金无处投资。如何解决政府融资困难资金不足与民间资本无处可投这对矛盾成为关注的重点。本文在对温岭市政府融资问题进行前期调研的基础上，总结和梳理了温岭市政府投融资平台利用民间资本的情况，分析了当前存在的问题，进而提出相应的对策建议，以期为政府的决策提供参考。

一、地方政府投融资平台利用民间资本的理论基础

民间资本是相对于国有资本和外商资本的非政府拥有的资本，指一个国家或地区内部的非国有资本和非外商资本的总和，是掌握在民营企业以及股份制企业中属于私人股份和其他形式的所有私人资本的统称。［1］地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。政府投融资平台多数投资于基础设施建设。巴曙松指出，融资平台广义上包括由地方政府组建的城市建设投资公司、城建开发公司等不同类型的公司，公司的重点是将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。［2］对地方政府而言，投融资平台是最为有效的预算外融资渠道。

国外对这方面的研究起源于对公共产品的私人提供方式的研究。德姆塞茨曾在《公共产品的私人生产》中指出，在能够排除不付费者的情况下，私企能有效提供公共产品。他认为，若一个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，于是通过价格歧视的方法对不同的消费者进行收费。［3］（PP293-306）国内对这方面也有研究，盛洪认为，民营企业参与公共事业市场能带来较多资源以弥补政府资源的不足，民间资本应更多进入公用事业。［4］王丽娅总结了民间资本投资基础设施领域的障碍，包括观念障碍、市场准入障碍、政策环境障碍等。［5］

（一）公共产品理论

美国经济学家萨缪尔森对纯公共产品的定义是：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何其他人对该产品的消费。大卫·弗里德曼主张将公共产品定为一种物品，它一旦被生产出来，生产者就无法决定谁将得到它。生产者在技术上无法排斥那些不付费而享用该物品的人，或者排斥的成本高到使排斥成为不经济的事情。公共产品具有三个特征：非竞争性、非排他性、不可分割性。根据公共产品的特性，经济学将物品分为纯私人产品、纯公共产品、准公共产品。由于纯公共产品具有明显的非竞争性和非排他性，因此一般由政府提供；纯私人产品有明显的排他性，可由市场提供；准公共产品则需根据其经济效益确定投资主体。［6］

公共产品理论从公共产品、私人产品和准公共产品出发，论述了政府和市场的职责范围及其分界线。公共产品的生产和提供是两个不同的概念。公共产品的提供是指产品的供给者，而公共产品的生产是产品的生产者和运营者。之所以把两者进行区分，在于根据公共产品的属性不同可将其生产和供给分别市场化，使民间资本参与其中。对于具有公共产品性质和准公共产品性质的基础设施可以由私人生产、政府提供；对于具有私人产品性质的基础设施可以由私人生产提供，但需要政府部门的监督。

（二）项目区分理论

上海市城市发展信息研究中心在《上海市政、公共基础设施投融资发展战略研究报告》中指出了根据公共基础设施建设的项目属性，确定投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。这一理论总结了上海等城市在城市建设投融资体制改革方面的经验。所谓项目区分理论，就是把项目区分为纯经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金来源渠道及权益归属问题。［7］

非经营性项目，即产品或服务无偿提供、无回报的公益性项目，建设这类项目是为了获取社会效益和环境效益。纯经营性项目可以通过市场有效配置，其目的是利润最大化，其投资形成是一个价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。准经营性项目，介于纯经营性项目和非经营性项目之间，其与纯经营性项目最大的区别在于虽有资金流入，但仅靠收费的资金不足难以维持设施的正常运行和维护、更新，由于不具有明显的经济效益，市场运作的结果将形成资金供给缺口，政府必须给予适当的补贴或政策优惠，以维持这些项目的运营，待其价格逐步到位之后，转变为纯经营性项目。

二、政府投融资平台中利用民间资本的必要性分析

（一）温岭政府投融资平台发展与演变

上世纪九十年代，因大量的政府性基础设施建设需要，温岭市成立了一些项目建设指挥部和实业公司，开始了政府投融资平台建设的探索。2006年，针对这些机构因“低、小、散”带来的诸多问题，温岭市进行了国有资产监督管理体制改革和国有资本营运体系建设，成立了温岭市国有资产投资发展有限公司，将34家授权经营国有资产的单位整合归并后保留7家公司和2家事业单位，并由市国投公司持有全部国有股权，新设投融资公司全部由国投公司出资，从而构建了温岭市统一的国有资产营运和投融资平台。2010年，为增强公司实力和提高投融资能力，温岭市政府决定在市国有资产投资发展有限公司的基础上，组建温岭市国有资产投资集团有限公司，通过土地划拨、股权划拨等方式，为国投公司注入资本，使其注册资本金从建立初期的1000万元增至8亿元，为公司迅速扩大资产规模，优化资产结构，实现多元化融资打下了坚实基础。

（二）温岭政府投融资平台的现状与问题

温岭市政府投融资平台的营运和监督体系分三个层次。第一层次是市国有资产管理领导小组，是国有资产管理监督、营运的最高决策机构，由政府市长担任领导小组组长，各有关部门负责人为成员；第二层次是市国有资产管理领导小组办公室，负责国有资产管理、监督的日常工作；第三层次是市国有资产投资集团有限公司及其下属子公司，具体负责国有资产保值增值和国有资本经营，是市政府投融资平台的主体。

作为平台主体的温岭市国有资产投资集团有限公司，公司注册资本8亿元，拥有17家全资子公司、2家授权经营事业单位，业务范围基本涵盖了政府性投资的各个领域。截止2011年底，公司资产总额180．42亿元，负债总额88．16亿元（含12亿元公司债券），净资产92．26亿元，2011年共实现销售收入50008万元，净利润23546万元。就融资渠道与融资规模来看，从2006年至2011年底，平台公司累计融资103．46亿元。其中，银行贷款69．26亿元，占融资总额的66．94%；发行企业债券12亿元，占融资总额的11．6%；发行理财产品2亿元，占融资总额的1．93%；财政借款14．37亿元，占融资总额的13．89%；部门借款3亿元，占融资总额的2．9%；委托省政府发行地方政府债券2．7亿元，占融资总额的2．61%。

表1 2006年—2011年温岭市政府投融资平台公司累计融资情况单位：亿元、%

从上述融资情况表格可分析出，温岭市政府投融资平台公司的融资以银行贷款为主，其他融资渠道为辅，平台公司为拓宽融资渠道还尝试了信托融资和发行地方政府债券等新的融资方式，为实现多渠道融资进行了有益的探索。

不过，目前温岭市政府融资基本上还处于自发寻求融资渠道和变相发债的阶段，这直接导致了以下问题的出现。

1、财政融资方式使政府“无财行政”现象凸显。

一直以来，地方本级财政收入是地方政府的主要资金来源。2012年温岭市财政总收入72．20亿元，地方财政收入为38．87亿元，占总收入的比例53．8%，比2011年下降了0．6个百分点，而财政支出却达到48．7亿元。由此可见，温岭市地方财政支出明显高于地方收入，政府财权事权不匹配的矛盾突出。而温岭市近年基础设施建设、民生工程等项目众多，仅靠地方财政收入难以担此重任，急需吸纳民间资本，开辟新的融资渠道。

2、负债融资方式使政府融资平台风险加剧。

为解决各类项目建设资金缺口，温岭市政府投融资平台主体作为承贷主体向银行贷款，然后再转拨给下属企业或项目。以温岭市国有资产投资集团有限公司下属的温岭市城市建设综合开发有限责任公司为例，2011年银行贷款12500万元，占该公司当年资金来源的18%，2011年资金投入中用于银行还贷的占41%。这样随着信贷的激增，政府投融资平台的风险加大。从政府本身来看，温岭市政府投融资平台缺乏实体产业支撑，自身造血机能不足，一些项目甚至无收入和现金流，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，就会给政府的财政造成巨大压力，甚至出现财政危机，危及整个经济社会安全。从银行方面来看，政府投融资平台负债率高，偿债能力不乐观给信贷资金安全带来隐患。目前温岭市政府投融资平台的法人治理结构不完善，实行“政企合一”模式，责任主体不清晰，操作程序较不规范，由于从多家银行获得信贷资金，形成了“多头融资、多头授信”的格局，导致银行难以把握政府负债及担保状况。

3、经营资源的融资方式使得“土地财政”不可持续。

在现行财税体制下，政府收入的来源较单一，除各类税收外，政府最重要收入方式就是土地收入。温岭市国有资产投资集团有限公司2011年共实现销售收入50008万元，主要由土地整理中心指标费收入25910万元、城建余房销售收入4650万元、供水公司水费收入9492万元构成，当年公司实现净利润23546万元。可见，政府收入主要来源于土地整理中心指标费。而随着国家对房地产市场的调控，国有土地出让形势严峻，这种主要依靠“土地财政”建立的经济发展模式将不可持续。资金短缺，政府融资难极大地制约了基础设施建设和民生项目的开展，进而影响整个经济社会的发展。

三、政府投融资平台中利用民间资本的可行性分析

要解决目前政府的融资难题，让投融资平台健康持续发展，需要建立长效机制，提供可持续性的资金来源，民间资本的介入无疑是一个有效的途径。目前，这一做法在资金保障、进入障碍、前期经验等方面已经为地方政府投融资平台中利用民间资本提供了可行条件。

（一）雄厚的民间资本能够提供资金保障

从资金供给方面看，民间资本供给存在着巨大的空间。温岭是股份合作制的发祥地，是全国民营经济比较发达、民间投资较活跃的地区之一。目前温岭全市共有各类非公有制企业2．6万家，从业人员60多万，实现产值占全市GDP的90%以上，全市非公固定资产投资占全社会固定资产投资比例也已达80%以上，民营企业已成为推动温岭经济发展的重要力量。在民营企业快速发展的同时，温岭的民间资本不断壮大，据统计，2012年温岭全市城乡居民储蓄存款余额537亿元，并以年均10%以上的速度递增，形成了一笔庞大的社会财富。但由于规范不足、理性不强、集聚不高等原因，民间资本出现多起非法集资、“日日会”等违法违规行为，未能转化为有效的民间投资。所以，民间资本也亟需新的投资渠道。

（二）政策已逐步消除民间资本进入障碍

从2001年开始我国就允许和鼓励民间资本进入城市基础设施领域，建设部于2002年出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，在意见里提出了通过投融资体制改革，建立多元化的产权结构，有效地增加城市建设的资金投入等。2005年，国务院印发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，系统提出推进非公有制经济发展的36条政策规定，对促进民间投资发展起到积极的作用。2010年5月13日国务院出台的《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入法律未明确禁止准入的行业领域。随后浙江省委办公厅出台了《浙江省人民政府办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》，台州市也制定了《关于贯彻落实国务院“新36条”加快我市民营经济转型升级的实施意见》（台市委发〔2010〕95号）。从温岭来看，市政府一直以来都支持和鼓励民间资本投向实体经济，《温岭市人民政府关于进一步加快投资项目审批的实施意见》（温政发〔2009〕142号）中对民间投资项目审批也有具体的规定。从这些可以看出，随着政策的逐步完善，民间资本进入基础设施和公用事业投资的“显性壁垒”逐步消除，为城市的发展拓展了广阔的资金渠道。

（三）政府融资渴望提供了创新渠道

随着城市化进程的加快，财政投入比重日益降低，于是形成了庞大的融资缺口，这样政府对民间资本的介入有了更多的期望。就温岭来说，2012年温岭市地方财政收入38．87亿元，而财政支出48．7亿元，地方财政支出明显高于地方收入，政府财权事权不匹配的矛盾十分突出。而温岭市近年基础设施建设、民生工程等项目众多，2013年温岭市共安排重点建设项目102项148子项，总投资532．2亿元，年度投资约为103．5亿元，其中新建项目年度计划投资约为38．2亿元，续建项目度计划投资约为65．3亿元。单靠地方财政收入显然难以担此重任，因此政府渴望能找到一条建立长效机制，提供可持续性资金来源、解决政府融资难题的阳光之路。

（四）成功案例提供了可借鉴经验

1、温岭市垃圾焚烧发电BOT项目

温岭市垃圾焚烧发电项目是温岭市第一个采用BOT（建设、运营、移交）的项目。BOT是私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式，它是指政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，准许其通过向用户收费、政府购买服务或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施将无偿移交给政府。［8］

温岭市垃圾焚烧发电项目位于温岭城南垃圾填埋场内，是由深圳瀚洋投资控股有限公司投资建设的，项目的总投资约2．9148亿元，设计处理垃圾为700吨/日，年利用余热发电约6900万千瓦时，项目预留一条生产线作为二期工程，全部建成后日处理垃圾能力达到1300吨每日，项目建成运行25年后移交给温岭市政府。预计25年内，公司可实现新增销售收入约122245万元，新增利润约46166万元，新增税金约为14931万元。

政府成功采用BOT方式，不仅吸引了社会资金，同时让政府从传统的建设者和经营者的角色中解脱出来，切实行使起监督和管理职能，更好地发挥政府的管理职能；BOT项目引进了先进技术，使温岭市垃圾处理能力在短时间内得到大幅度提高，缓解了经济社会快速发展给环境带来的压力，改善了城市整体环境，同时也提高了市民的居住质量；采用BOT方式不但改变了政府作为单一投资主体的传统模式，而且解决了政府资金不足的问题，有效缓解了融资难题。由此可知，拓宽融资渠道，采取延期支付方式，将可经营的公共基础设施实施市场化运作，这样能够把有限的政府财力投入到对地区经济发展有更大带动作用的项目中去，做到才尽其用。

2、东部产业集聚区的融资经验

温岭市东部产业集聚区位于浙江省温岭市东部，主要包括松门、石塘、箬横、新河、滨海和东海塘围垦区块以及担屿涂围涂和南海涂围涂等地区，总规划面积为321平方公里。长期以来，温岭市东西部的发展不平衡，市域生产力布局极不平衡。由此温岭市委、市政府提出，实施“东西并进、整体跃升”战略，这就为温岭东部的发展提供了机遇。东部产业集聚区包含围垦的建设时间比较早，在2000年复工，于2007年合拢、围垦完成。2008年8月，原温岭上马开发办接手围垦完成园区的开发工作后，市里对于东部新区的建设给予政策支持，然而并无资金支持，持续的开发主要由土地出让金返还支撑。目前每年基础设施投入大，基本在8亿元左右，而工业用地土地出让总金额在4．8亿元左右，出让金返还与建设资金缺口相差较大。按照一般经验，开发区的融资主要是由项目贷款来完成。东部产业集聚区名下两个公司温岭市东部产业集聚区开发建设实业有限公司、温岭市东海塘围垦开发有限公司被纳入融资平台公司名单，温岭市上马实业有限公司因无债务并未进入名单。东部产业集聚区针对市场化方式引导社会资金解决建设资金问题主要是由委托贷款和施工单位BT建设方式。

委托贷款是由委托人提供合法来源的资金，委托业务银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务，委托人主要包括政府部门、企事业单位及个人等。目前温岭市东部产业集聚区委托贷款包括3个方面，一是通过银行将个人存款委托贷款，额度比较少，期限也较短，一般在6个月到1年，目前主要是个人存款集中后通过温岭市农业银行进行委贷，这是来自民间资本的一个重要部分；二是企事业单位的委托贷款；三是施工企业的委托贷款，这是借用施工企业的信用，由施工企业贷款后再委托贷款至东部产业集聚区，由东部产业集聚区支付利息。总体上这几方面融资的金额都较少。

BT（建设—移交）由BOT衍生出来的，它是指政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行属于政府的基础设施建设，基础设施建设完成后，项目设施的有关权利按协议规定由政府赎回。目前温岭市东部产业集聚区已开展了3个BT项目。第一个项目是北片标准厂房一期主体厂房建设工程，该工程的合同金额为1．25亿元，工期为2010年7月13日至2011年7月1日，而实际竣工验收的时间为2011年11月22日。该工程的回购款在项目交付使用起始日后1年内，分3次付清。第一次回购款在项目交付使用起始日起满1个月的7天内支付（按照建设工程造价和建设期融资费用的20%）；第二次回购款在项目交付使用起始日起满6个月后的7天内支付（按照建设工程造价和建设期融资费用的20%）；第三次回购款在项目交付使用起始日起满12个月后的7天内支付剩余回购款。回购款可提前或逾期支付，回购期融资费用按实际时间结算。第二个项目是标准厂房一期附属用房、箬兴大道、规划展馆3个打包的BT项目。三个项目的合同金额为8400万元，工期为2011年7年16日至2012年5月11日。第三个是东部新区基础设施一期工程。主要包括8条道路及南、北片污水处理厂，工程合同金额为3．772亿元，合同总工期要求在2014年底基本完工。

BT的积极意义在于：通过BT缓解了政府财政性资金的暂时短缺，使未来的财政性收入即期化，扩大内需，拉动地方的经济增长；而政府强大的资信能力，为投资者、金融机构、工程承包公司等提供了稳定可靠的收益预期；同时，通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了资本利用效率，优化了资源配置，分散了风险。

从以上两个项目可知，前期的经验为地方政府投融资平台利用民间资本，吸收民间资本参与基础建设，破解政府融资难题提供了成功经验和现实范本。

四、相关政策建议

（一）解放思想，更新观念，进一步鼓励和引导民间投资

政府应当彻底解放思想，更新观念，认识到民间资本是国民经济的重要组成部分，是市场经济中不可忽视的力量，经济的持续健康发展离不开民间资本的作用。因此政府部门应充分信任民间资本，友善对待民间资本，在土地使用、公平税负、资产流通、制度建设等方面使民间资本与国有资本处于同一起跑线上，以一种开放的、包容的思维来引导规范民间资本。

要坚持把利用民间资本作为筹措资金和加快发展的一个十分重要的举措，解放思想、更新观念，树立起藏富于民，让利于民的理念，形成共识，在行动上促成共为，采取有力的措施有效利用民间资本，破解融资难题。同时应不断引导民间投资者克服“自满自足”、“小富即安”思想，树立“敢为人先”、“富而思进”精神。建议政府采取有效措施，拓宽非公有制经济发展的行业空间，进一步激发民间投资热情，营造投资致富的社会风尚。建立集聚社会闲散资金和民间投资的新机制，建立政府项目建设信息及融资信息发布平台，以利于民间资本广泛参与进行；鼓励和支持成立较多股东参加的股份有限公司，发展私募基金，有效集聚社会闲散资金。

（二）加大政策扶持力度，消除隐形壁垒，真正拓宽准入领域

尽管随着各种政策的出台，民间投资的领域范围不断增加，但其投资活动仍然面临着准入门槛较高，或者看似门槛降低实际进入困难等隐形壁垒。因此建议：1、在前期相关政策文件的基础上，制定地方政府关于促进和引导民间资本的若干意见，从营造良好发展环境、开放投资领域、创新投资方式、投资融资渠道等方面提出促进和引导民间投资的政策措施，为引入民间资本进入投融资平台提供有力的政策支持。2、凡是国家没有明令禁止的投资领域，只要符合产业政策，都可以对民间资本开放；凡是实行特殊优惠政策的领域，建议其优惠政策对进入该领域的民间资本同样适用。3、鼓励民间资本以独资、合作、参股、联营、特许经营等方式，投资有收费机制、回报比较稳定的电力、交通等领域的基础设施项目。而那些对以社会效益为主、投资回报率比较低的项目，可以通过财政贴息和建立合理的价格、税费机制等办法，即按补偿投资成本加合理盈利的原则，确定收费标准，让民间投资有利可图；鼓励民间资本参与道路、桥梁、城市供水供气、污水及垃圾处理等公共设施建设。

（三）区分项目性质，积极引导和促进民间资本进入

根据项目的不同性质，采取不同政策引导民间资本进入。根据项目投入产出的不同，可以分为：非经营性项目、纯经营性项目、准经营性项目三类。根据项目的不同性质，建议采取不同的政策引导民间资本进入。

1、非经营性项目

如农村公路、城市道路、绿化工程、环境卫生保护等，这些项目对于民间资本的吸引力比较有限，政府可授意让投融资平台公司借道公司债或者信托产品，发行准市政债券。另一方面，对于私人投资进行修建的项目，地方政府投融资平台可每年按照本金及合理利润进行补贴，化存量为流量，同时还可以通过转让冠名权、广告权等鼓励民间资本经营城市道路、公交车亭等。另外，可以利用捆绑沿途土地开发权促进民间资本投资非经营性项目。

2、纯经营性项目

纯经营性项目具有收费能力且能取得合理的经济利润，可以偿还贷款，如收费的高速公路、收费桥梁、标准厂房等，这些项目不仅有现金流出且有现金流入，其目的是利润最大化，可通过全社会投资由市场有效配置加以实现。这类项目回报较为稳定，对民间资本具有较大的吸引力，因此政府可以重点开发，其融资完全可以通过市场化手段，如采用BOT这种带资金、带技术、带管理的融资方式，在政府统一规划和规范管理下，鼓励民间投资者和其他主体单独投资，实行产业化经营，通过引入竞争机制促使项目走上自我积累、自我发展的良性发展道路。或者也可以探索以政府授权的特许经营收费权和收益质押权益，向金融机构申请质押贷款的方式有效经营这类项目。

3、准经营性项目

准经营性项目，这类项目由于不具有明显的经济效益，市场运作的结果将不可避免地形成资金供给缺口，因此政府更加应该关注，通过优惠补贴等政策吸引民间资本进入，在项目的运营时提供各类帮助，待价格逐步到位后，即可转变为纯经营性项目。比如供水、燃气供应、废物处理、污水处理、电力建设等项目，可利用已有的基础设施，吸引民间资本与外资进入进行改制重组，或者采用TOT方式，可以实现投资——回收——再投资的良性循环。另外在保障性住房建设方面，应该鼓励民间资本投资建设经济适用房、公共租赁住房等，并允许其享受相应的政策性住房建设政策。

（四）针对不同项目特点，设计合理的融资模式

1、市政债券融资模式。市政债券是城市在修建自来水厂、绿化工程、农村公路、学校和医院等公用事业时，仅凭财政无法承担巨额的投资压力，采用由地方政府或其授权代理机构发行债券的方式来弥补投资的资金缺口。通过市政债券模式，城市基础设施建设的债务在市政设施整个周期内进行了分摊，解决了投资期限和受益期限不匹配的问题，可以为民间资本提供一个较为稳定的投资渠道。［9］这种模式对于非经营性项目尤为合适。

2、投资基金融资模式。投资基金融资模式是指地方政府吸纳投资基金进行城市基础设施建设的一种融资模式。投资基金一般由政府财政资金、涉及产业相关的企业法人资金以及居民个人投资资金三个方面组成。其中，财政资金占基金的比例，根据项目的具体类别确定，一般在3%至30%之间，对于盈利前景比较明朗的产业，如电信设施建设、发电配电等产业，一般财政资金只占基金的3%；而对社会效益大但投资收益不明确的产业，如治沙造林、引水工程等，财政资金则占到基金的30%；其余基础设施建设项目一般根据具体情况确定。与城建产业相关的法人出资占基金的20%至30%，这里法人包括该项目的建设单位，也可以是该类产业的经营公司或相关公司，甚至还包括各类社会保险基金。其余的为居民个人投资一般占基金的40%至70%。投资基金融资模式可以应用于纯经营性项目和准经营性项目。

3、项目融资模式。项目融资是指为了建设某一个项目，投资者首先设立项目公司，以该项目公司而不是投资者本身作为借款主体进行融资。银行等债务提供者在考虑安排贷款时，主要是根据该项目公司的未来现金流量作为主要还款来源，并且以该项目公司本身的资产作为贷款的主要保障点。［10］项目融资方式有BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-经营-移交）、PPP（公私合营或合作）、PFI等多种形式，BOT、TOT是民间资本投资纯经营性项目和准经营性项目的最佳投融资方式，PPP则可应用于非经营性项目、而PFI广泛应用于纯经营性项目和非经营性项目，在运用时应该针对具体的项目作具体分析。建议地方政府积极推广BOT、TOT等项目融资方式，推出一批项目采用BOT方式，吸引民间资本参与投资经营；同时，在已建成的基础设施项目中，积极推广TOT，吸引民间资本，回收资金用于新的政府投资项目建设。

4、捆绑式组合型投融资模式。捆绑式组合型投融资模式是一种通过两个或两个以上的项目（即无投资回报项目和有投资回报项目）的捆绑与组合，将投资负担和投资回报相结合，从而形成一个项目，使这个项目成为另外一个项目的信用保证的投融资方式。这种方式的操作形式比较多样，如市内道路建设与周边土地融资项目捆绑组合、绿化建设与绿化建设基金的市场运作相结合、污水处理设施开发与排污收费项目组合等。捆绑式组合型投融资方式适用于那些无投资回报，但能产生较好社会、生态环境效益的城市公共建设项目，如城市道路、公园、垃圾和污水处理设施、防灾设施等。

［1］张晓琴．我国民间资本发展问题研究［D］．上海：华东师范大学，2009．

［2］巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估［J］．西南金融，2009（9）．

［3］H．Demsetz．“The Private Production of Public Goods”，in Journal of Law and Economics，Vol．13（October），1970．

［4］盛洪．公共事业民营化的性质意义［J］．领导决策信息，2003（23）．

［5］王丽娅．关于民间资本投资基础设施领域的研究［D］，厦门：厦门大学，2003（10）．

［6］萨缪尔森．经济学［M］．北京：人民邮电出版社，2008．

［7］王铁军、黄恒学．中国地方政府融资22种模式成功案例［M］．北京：中国金融出版社，2008．

［8］张启智、严存宝．城市公共设施基础设施投融资方式选择［M］．北京：中国金融出版社，2008．

［9］傅群．浙江省民间资本在基础设施建设中的投融资模式研究［D］．浙江大学，2005．

［10］朱会冲．基础设施项目投融资理论与实践［M］．上海：复旦大学出版社，2002．

（责任编辑：李贝贝）

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A

1243（2013）06-0083-07

作者：李艳，中共浙江省温岭市委党校讲师，湖南大学经济与贸易学院经济学硕士，主要研究方向：政府经济。邮编：317500