社会转型背景下枢纽型社会组织功能定位研究——以上海市静安区社会组织联合会为例

□ 陈佳俊 杨逢银

社会转型背景下枢纽型社会组织功能定位研究
——以上海市静安区社会组织联合会为例

□ 陈佳俊 杨逢银

枢纽型社会组织作为衔接政府与社会的桥梁，在社会转型过程中发挥着缓解社会冲突，凝聚社会力量，促进社会事务协同治理的重要作用。文章首先阐释了枢纽型社会组织的生发背景及其内涵，进而采用个案研究法，分析了上海市社会组织联合会在社会转型过程中具有的社会服务、社会管理、社会协调功能，并通过对个案运行过程中存在问题的反思与总结，指出了改善枢纽型社会组织功能的可能进路。

社会转型 枢纽型社会组织 功能定位

党的十八大报告指出，构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制是我国社会建设的重要任务。但在我国社会转型过程中，政府“追赶型现代化”的发展理念以及社会利益主体的多元分化，使得转型社会成为一个“断裂、失衡”［1］的社会，社会矛盾、冲突等问题频发。同时，由于缺乏市场资本、社会资本与政府资本的统一，社会又难以形成良好的“多元治理”形态。［2］政府管不好、管不了，社会力量弱、无力管，进而导致国家与社会之间出现了“断裂”。现代社会是高度组织化的社会，［3］（P191）社会组织作为社会次级群体的表现形式，是有效衔接国家与社会之间关系的重要桥梁，有助于提高社会自身活力，弥补社会共同体中出现的“断裂带”。在社会转型期，各类社会组织的发展及其对社会多元力量的整合对推助社会平稳变迁起着关键作用。在这个意义上，社会组织越丰富，社会生活就越能有序进行，而转型的风险也会随之降低。但当下我国社会转型面临社会组织繁多而散乱、管理体制僵化等问题，使得现有社会多元力量分化和各类社会组织涣散，很难形成组织化的多元社会力量和各类社会组织对社会事务协同治理的格局。为此，加强社会组织建设借以增进社会多元力量的组织化程度，进而创建有效衔接政府与社会组织的枢纽型社会组织势在必行。

一、枢纽型社会组织的内涵诠释

改革开放30多年来，我国的社会利益关系格局发生了深刻的变化，社会多元力量日渐分化，不同社会群体、阶层间的矛盾和冲突不断涌现。但改革至今，“强国家，弱社会”依旧是我国国家与社会关系的基本形态，未来政府权威在较长时间内仍然是社会转型和社会建设的主导力量。因此，在政府权威力量的主导之下，借助社会不同群体、阶层的组织能力，推动社会多元力量的有效整合和自治，以缓解社会转型所带来的问题与矛盾，成为新时期社会建设的主题之一。涂尔干认为：“政治疾病同社会疾病同出一源，即缺少能将个人与国家连接起来的次级组织。”［4］（P101）当社会缺乏具有沟通交往功能的中介时，则必然会形成上述所说的“断裂、失衡”社会。另一方面，法团主义则认为：“必须通过结构调整促进整合，在分化的社会中，应促进集团组织与国家权威之间的相互合作，探索出达成合约的途径，以便构建起社会系统与政治系统之间的交流、沟通与合作的组织载体（如图1所示）。”［5］（P18）由此可见，政府与社会之间的枢纽平台建设是解决问题的关键。

图1 社会-政治交换系统

然而，在当前我国社会转型和社会建设过程中，能有效衔接政府与社会的枢纽型组织缺失的问题尤为突出。民政部2012年统计报告显示，截至第三季度全国共有社会团体25．9万个、民办非企业单位20．9万个、基金会2793个。［6］社会组织数量虽多，但力量却有限。从内部治理的角度分析，社会组织自身管理体制落后，内聚力差；从外部环境的角度分析，在政府“双重管理体制”的束缚之下，绝大多数社会组织自主性差，社会公信力较低，组织间合作能力弱。因此，依靠社会自发的组织力量难以及时有效地化解社会管理和社会建设中的诸多难题。不仅如此，众多分散的各类社会组织资源的管理又成为政府社会管理的一个大问题。因此，建立有效衔接政府与社会之间的枢纽型社会组织，借助中介型社会组织聚合分散的各类社会组织，积极承担政府职能转移的事项和任务，推动社会事务由政府管理向社会公共治理的转型，成为新时期“还组织于社会”、立足社会自身力量实现“以社管社”的社会组织管理体制改革的必然要求。

枢纽型社会组织的理论源于葛兰西（Antonio．Gramsci）的公民社会和博兰尼（Karl．Polanyi）的能动社会。所谓枢纽型社会组织，即“把同类别、同性质、同领域的社会组织联合起来，在政府管理部门和社会组织之间，通过类似社会组织联合体这样的载体，来服务和管理一个地域、一个系统、一个领域的社会组织。”［7］它具有以下特征：（1）合法性。枢纽型社会组织是得到法律许可，是政府扶持与资助的可以承担民事责任的实体；（2）排他性。枢纽型社会组织的设立依据相同领域只设立一个的原则，做到少而精；（3）整合资源性。枢纽型社会组织作为衔接政府和其他社会组织的中介和平台，拥有与其地位相匹配的资源整合与分配的权力；（4）代表性。它是同类别、同性质、同领域社会组织的联合代表，代表了一个地域或者系统；（5）非政府性。枢纽型社会组织是具有独立法人地位的社会组织，并不是政府的衍生机构。

随着我国社会建设进程的不断推进，“强政府、弱社会”向“强政府、强社会”关系形态的转变是大势所趋，而枢纽型社会组织的建设有利于型构新的“国家—社会”关系形态，有利于社会组织充分发挥自身自主性，激发社会活力，完善社会建设，并有效推动和实现“政社分开、管办分离”的发展目标，让社会组织真正发挥其社会管理、社会服务、社会协调等功能，从而进一步健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

二、上海静安区社会组织联合会基本概况

（一）个案的产生背景

静安区是上海市经济发展的重要城区之一。但新世纪以来，与其高速发展的经济相比，静安区的社会建设面临着诸多矛盾和挑战。从2006年开始，静安区委、区政府为了解决该区社会建设的三大矛盾，即单一的资源供应方式难以满足日益增长的民众多元文化需求、单一的政府行政手段无法有效处理多发的社会矛盾、单一的行政力量无法解决城市化发展带来的诸多社会问题，而社会呈现碎片化的景象，明确提出要积极整合社会资源，让社会组织参与到社会管理中来，从而实现社会管理服务需求和供给间的平衡。然而，众多社会组织参与社会管理后，社会管理的三大矛盾不仅没能有效解决，反而由于滞后的管理体制原因，使得静安区政府部门对社会组织的管理工作陷入困境。截至2012年，静安区注册登记社会组织355家，备案登记群众活动团队535个，社会组织每万人拥有量全国平均2．4家，上海市平均4．5家，而静安区达到了11．4家，为全市之最。［8］然而，由于“双重管理”体制等因素的制约，绝大多数社会组织缺乏活力，自治能力不足，尤其是民生服务类的社会组织管理服务水平低下，无法有效发挥其社会管理服务功能。在此背景下，为激发社会组织活力、整合社会组织资源、充分发挥众多社会组织在社会管理和社会服务中的积极作用，静安区政府在坚持社会组织依法自治的前提下，遵照“以社管社”的基本原则，着力突破社会组织的传统管理理念和管理方式，提出构建社会组织联合会这一枢纽型社会组织的基本构想。

（二）个案的组织架构

自2007年起，为了加快静安区社会建设的进程，区政府依照“健全社会组织、增强社会服务功能”［9］的目标，以政府委托授权的形式，对区、社区（街道）、系统社会组织实行归口管理和服务，提出了静安区枢纽式管理社会组织的构想，建立了静安区社会组织联合会，形成了富有静安特色的“1＋5＋X”民管民的枢纽式管理服务机制。各个联合会都是注册登记的非营利社团法人，是联系本区本行业各社会组织的桥梁和纽带，其领导和主要负责人都是通过向社会招聘所产生的，经费来源不再依靠政府财政拨款，而是来自于政府向社会组织联合会购买服务所获得的报酬。

所谓的“1＋5＋X”（如图2所示）就是指：“区政府成立1个地域类的社会组织联合会负责统筹，曹家渡社区、石门二路社区、静安寺社区、江宁路社区以及南京西路社区等5个社区街道成立地域类的社会组织联合分会，并在若干个系统（教育、文化、卫生等）当中建立领域类社会组织，即X。”［10］（P54）“1＋5＋X”则统称为混合类枢纽型社会组织。

图2 “1＋5＋X”枢纽型社会组织

（三）个案的运行概况

社会组织联合会的优势就在于将原有地域类和领域类的社会组织各自的优势进行有机整合，形成更为强大的组织合力。从2007年到2012年，静安区的社会组织联合会积极有效发挥了政府与社会间沟通交流的枢纽作用，一方面，以“党建”指引“社建”，充分发挥党组织作用，增强党的凝聚力和执政基础，并且以联盟为新平台，积极融入共同行动之中。另一方面，大力培育公益类社会组织，几年来多次开展培训，加强组织能力建设，并使各组织在沟通交流中实现经验与成果的共享。与此同时，社联会努力构建社会服务平台，承接惠民项目，构建有序程序规范，倾听民意，惠及民生。几年来不仅降低了政府的行政成本，更是提供了高质量的社会服务，提高了政府和社会组织的公信力，实现了双赢。实践证明，到目前为止，静安区的枢纽型社会组织联合会可以说是一种行之有效的社会组织管理新范式。

三、个案功能定位分析

枢纽型社会组织和宽泛意义上的社会组织相比，在特征、性质以及功能上都存在显著差异。对于枢纽型社会组织的功能定位，国外学者有着广泛研究。总体而言，他们认为组织的功能大致是提供服务和资源帮助他们的公民社会成员完成他们的任务。［11］其中包括加强组织能力建设、整合资源、沟通、资源共享等功能。而国内对于其功能定位的研究则大致可以概括为服务、事务性管理和协调功能。通过对上海社会组织联合会个案的调查分析，笔者认为，枢纽型社会组织主要功能大致如下：（1）政治引领；（2）事务管理；（3）社会服务；（4）沟通衔接；（5）资源整合；（6）基层治理等方面。

（一）政治引领

“党建”引领“社建”是社会组织联合会发展的必要条件之一。“党委领导”是现代社会建设中不可缺少的条件。但区别于原有意义上的领导，即运用权力向下施加影响，枢纽型社会组织的“领导”更加注重为构建社会建设体系“引领方向、正确导向”，而非插手内部建设事务等。静安区社会组织联合会党总支是龙头，引导和带领区社会组织的建设，通过“5＋X”使各社会组织可以及时了解党和政府相关的政策、措施等，增强党和政府的凝聚力和动力。同时，通过“党建”的引领，提高了党组织凝聚会员、服务会员的能力，规范了社会组织联合会的管理。其有效地将社会组织市场化运行于公共管理，与社会事务服务的创新能力相承接。在党和政府的支持下，至今静安区开展公益活动150余次，9830人次的志愿者踊跃参加相关活动，使全区近1/2人口（15万人）受益。其中，2008年汶川地震，发动社会组织捐款150万元，与柏万青志愿者工作室合作，组织300多名志愿者前赴灾区；2009年组织开展156次“迎世博志愿者计划”活动，13200余名志愿者积极参与；2009年至2012年初，连续4年社会组织联合会先后与其他区域的社会组织联合会合作举办公益论坛，为近万名居民提供了百余项公益服务。

（二）业务管理

枢纽型社会组织的另一功能是管理，但并非运用国家权力使社会按照自身规定的秩序和目标运行的行政管理。这里所说的管理是“事务性管理”，即政府放权给枢纽型组织，组织承接政府相关职能部门的管理职能。枢纽型社会组织被赋予业务主管单位职责，不仅可以有效解决一部分社会组织找不到业务主管单位的制度瓶颈，而且有利于缓解政府主管部门“管不好”的弊端，对本系统或本领域社会组织发展可以起规范和引领作用。静安区社会组织联合会与民政局协调合作，将开展各类培训、对团体社会组织的登记备案、社会组织的财务管理、合同履行监督评估等职能转移到了社会组织联合会，这就减小了政府有关部门的业务压力，提高了社会组织相关事务的处理质量和速度，同时也降低了社会组织的成立门槛。例如，在静安区范围内的社会组织，采取“宽登记和审批，重监督管理”的原则，减少了双重管理体制中对于业务单位的要求，这突出了社会组织变革发展的创新和积极性，不用千方百计去寻找有效的业务主管单位，为社会组织的发展带来契机，并且充分调动了社会组织的活力和给予其发展的良好氛围。

（三）社会服务

服务是所有社会组织的基础功能。所有社会团体的成立与发展，都离不开对于组织内部成员或者对社会的服务功能。枢纽型社会组织是联合的枢纽平台，其最终落脚点必然是社会组织与民众。因而社会服务功能是其最主要的功能。首先，作为社会组织的枢纽平台，培养、孵化、服务社会组织是基本功能之一。为了加强静安区社会组织的建设，社会组织联合会积极发挥枢纽作用。一方面，邀请相关专家和有能力的管理者对社会组织进行培训；另一方面，建立“静安区社会组织能力建设培训卡”，记录培训次数和项目，起到监督作用。两年来，静安区先后被评上五A级单位2家（全市共18家，占11%）；四A级单位7家（全市28家，占25%）；三A级单位7家（全市32家，占28%）；二A级单位2家；一A级单位1家，在上海市获得A类民办非企业单位的数量远远超过其他区域（全市共有5682家民非组织）。［12］其次，服务于民。为了与民便利，社会组织联合会开展网上服务，加大一系列的民政服务力度，设立在线婚姻登记系统、救助管理体系等，方便民众，简化程序，更加高效地为民服务。同时，优化政府购买社会服务体系，更好地惠民利民。与政府部门协同制定《关于承接政府购买公共服务的资质标准》等文件，规范公共服务购买，签订《静安区公益场所管理服务中心承接部分学校体育场所向社会开放项目》等，使公共场所向民众免费开放，得到了民众的一致好评。

（四）沟通桥梁

“参与社会”需要有畅通多元的沟通渠道。枢纽型社会组织通过将各社会组织所代表的的不同利益诉求整合归纳，构建了一个“自下而上”的民意表达机制和民主协商机制，使政府充分利用这一沟通渠道，和民众有更多、更广、更直接的交流。社会组织联合会一直将积极反映新社会组织和民众的需求和诉求作为重点工作项目，通过构建政府和民众之间的平台和桥梁，使得民众和部门之间形成有效的沟通交流。一方面，社会组织联合会专门在每年市两会和区两会召开前举行社会组织的“两代表一委员”会议，并且不断增加委员人数，认真倾听民意，把握民情，将意见及时有效地进行反馈。目前区社会组织“两代表一委员”增至31名（其中市人大代表2名、区人大代表10名、区党代表10名、区政协委员9名）。另一方面，成立了人民调解委员会，以“调解为主，制裁为辅，着重和解”为原则，建立了个性化明显、时效性强、效果好的人民冲突矛盾调解制度。

（五）资源整合

良好的社会发展，不仅需要多元的参与渠道，更需要有效的社会资源配置机制。而“经由政府权威部门认定的枢纽型组织容易获取政府信任，易于体制内资源的整合，获取国家更多的扶持与资助，特别是作为特殊法人团体的人民团体，具有组织完备，政治可靠，领导力、组织力、活动力、社会公信力强的突出特点，在资源整合方面具有一定的优势和实力。”［13］（P150）社会组织联合会成立以后，改变了以往社会组织之间的碎片化和零碎化的局面。区社联会以章程为纽带，以对章程的遵守为原则，以自愿、互助为标准，将各个注册的社会组织按照专业性和地域性告诉社区联合会，为其提供业务联系、交流和资源共享的平台，帮助社会组织有效获取资源信息，扩大彼此之间的交流，增加社会资本，促进共同发展。这种基于社会资本的联合模式有利于加强各社会组织的信任度和内聚力；有利于有效整合各组织的社会资源，达到资源共享，互利共赢的发展目标，进而不断提高社会组织联合会枢纽式管理的实践能力和深化其内涵。

（六）基层治理

近年来，协同治理逐渐成为基层治理，特别是社区治理中的一个有效手段，被政府与社会所认可。所谓的协同治理是“强调国家与社会的协同，认为积极的政府和动员的社会可以促进彼此的成就。”［14］而枢纽型社会组织的出现，为社区中的协同治理的创新发展提供了有效的范例。在社区治理中，枢纽型社会组织借助政府的力量，通过组织各种活动，协调各组织间关系，提供服务，提供平台，进而发挥了“中间层”的重要作用。联合会作为社区多元治理的主体之一对社区社会组织统一协调，让不同的社会组织可以将不同的居民连接起来，统一于社会组织联合会，同时给予空间和自主性，强化其能力建设，促使社区居民参与管理自己的事务，加强社区社会资本的形成。并通过发起活动，促进居民的沟通和交流，增加信任，使社会资本逐步增加，缓解社区民众的各类矛盾和促进社区氛围。2012年，石门二路社区社联会大力推进社会组织参与社区管理和服务工作，推进石二社区居家养老管理中心上新的台阶；静安寺社区社会组织联合会协助街道筹建“市民综合服务中心”方便居民群众等。这大大增强了居民之间、社会组织与公众、政府与公众之间的交流和信任，提高了社区治理的能力和效能，并形成了富有特色的社区公共服务及其产品的生产和供给，有效促进公共利益的最大化。在政府和社会优势互补的协作下，社区治理体系得到优化与完善。

除此以外，枢纽型社会组织在人才培养，组织文化品牌建设和维护社会稳定等方面都具有积极的作用，与上述的功能一起形成巨大的“合力”，推动着社会建设的发展。

四、个案功能发挥的限度分析

综上所述，我们对枢纽型社会组织的政治领导、服务、管理、沟通等功能定位进行了较为详细的阐述与分析。然而，在实际过程中，由于受制度不完善、职责不清晰等因素的羁绊，枢纽型社会组织的发展及其功能发挥也受到了较大的束缚。

（一）与政府职责边界不清

理论上，社会组织联合会是独立于政府的非营利性社团法人，和政府是建立在分工基础上的合作，是合作共赢的伙伴关系，而非政府的附属和衍生组织。其发展目标之一是实现在政府监督下的“以社管社”、“社会自治”。但是在实际的运行状况中，社会组织联合会却又和政府之间存在千丝万缕的关系。政府掌握着社会组织的决定权。虽然名义上政府通过购买服务、签订合同的形式，给予组织资金，类似所谓的市场化运行，但其实并未从根本上改变枢纽型社会组织的财政来源受控的局面。政府一方具有绝对的优势地位，难免就会出现政府越俎代庖的现象。同时按照传统“双重管理体制”，社会组织依旧存在业务单位和管理部门“两个婆婆”，而现在又出现了枢纽型的社会组织联合会。在事务性管理职能的转移过程中，在缺乏良好制度规制的情况下，极易出现原来的主管部门不放手，枢纽型组织也插手，导致“三个婆婆”的形成，这显然与社会组织的独立性发展趋势相违背。

（二）管理行政化色彩浓重

在调研过程中，我们发现在实际运行中，因为枢纽型的体系，社会组织联合会逐渐衍生出了科层化和行政化的现象。社会组织联合会机构内设：秘书处、党建工作部、业务指导部、宣传联络部等部门，由于在日常工作中，社会组织联合会要承担业务主管单位的部分职责，对社会组织进行日常的管理等，这就导致了一个个部门之间行政科层化体系色彩浓重。另一方面，枢纽型社会组织同时要承担服务和管理两种主要的功能，但是缺乏对于管理和服务社会组织的有效制度规范。在现实中，社会成员对于社会组织联合会的认同绝大部分并非来自于所谓的对章程的认同，而是来源于“利益”，只有枢纽型社会组织有足够的利益让渡给予社会成员组织，他们才会接受管理和指导。为此，大部分情况下，所谓的接受其实来源于“变相”的行政命令，所谓的规范认同不如说也是一种“行政制度规定”。

（三）资源整合配置的低效

枢纽型社会组织所关心的核心问题是如何提供更好的服务和社会不同利益如何得到有序集中、传输、协调、组织，并且合法地进入体制，以便使政府决策有效吸收社会需求，进而降低社会冲突的损害，进行资源的有效整合配置。然而，通过研究发现，社会组织联合会中的社会组织按照对资源依赖程度可以分为依赖、准依赖和独立三种。［15］对于独立组织，其自身资金充足，能力强，效用大，但并非依附静安区社联会管理，由于协调机制的不完备，往往在协调整合配置资源时，很难建立良好的合作。对于依赖于社联会的两类组织，一方面由于缺乏公开透明的资源配置机制，导致一些组织获得反映利益诉求和获取资源的优先渠道；另一方面，由于《社会团体登记管理条例》规定：“同一行政区域内已有业务范围相同或相近的社会团体，没有必要成立。”因而很多政府所购买的服务只有单一组织可以承接，缺乏内部的竞争性，资源被垄断。同时，资源分割严重。区县、街镇甚至村居层面的社会资源条块分离、条条分割、资源分散的问题突出，许多政府投资的阵地资源如社区文化中心、社区党员服务中心等，由于共享机制不健全，许多组织进不去、用不上；市场化阵地资源如体育场馆，由于缺少相关政策扶持，组织进得去却用不起。

（四）社会组织管理和服务能力弱

首先，组织专业化人才缺乏，经费来源少。以现有社会组织联合会的发展来说，其内部人员编制，经费来源都存在很大的问题。没有岗位编制，就在一定程度上失去了对于专业人才的吸引力，同时，以每个子系统的枢纽组织来说，少则联系服务十几家社会组织，多则有几十家，工作量大，但人员有限，经费少，办公场地多以租住小组单元为主，进而影响了其作用发挥。其次，体制机制不健全。在工作队伍的建设中，我们发现，具有明显的倒金字塔现象。社会组织联合会机构健全，工作较为明确，然而，组织机构越向下到基层，工作队伍机制不健全，机构设置出现一套班子、多块牌子现象，人员机构配置普遍存在头重脚轻现象。

五、完善枢纽型社会组织自治功能的路径

（一）厘清与政府的职责边界

枢纽型社会组织作为注册登记的非营利性社团法人，虽然承接了部分政府的事务管理职能，但却不是政府的派出机构，更不是“二政府”，因而必须厘清和政府的职责边界。首先，民政部门将部分服务职能转移至枢纽型社会组织后，对于社会组织的管理等方面要制定完善的规范，并且增加其制度执行力。明确政府相关部门的监督职能，督促其对已转移职能真正的放权和防止“不放手”现象的存在。其次，在社会服务功能上，必须完善政府购买社会组织公共服务的有关法律规范，以契约化的市场运营方式，要对政府的项目做到“事前有评估，事中有监管，事后有绩效评估”，让社联会获得更多的资源独立性，从而真正做到在政府部门监督下，社会组织联合会的“以民管民”。再者，理顺与“纽扣型社会组织”的关系。枢纽型社会组织就是将原有的“纽扣型”社会组织按照性质、领域等条件进行整合，因而，必须协调好和原有纽扣型社会组织管理部门的关系，对于给予社联管理的组织，政府部门就要去行政化约束，权力下放，避免出现“三个婆婆”的管理困境，进而给予组织更多自主空间，有效解决原有社会组织可以归属多个社会组织联合会的多头状况。最后，最为重要的是建立健全法律制度体系，使枢纽型社会组织和其他社会组织在法律框架下，有效实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为真正独立的法人主体。

（二）淡化组织行政化色彩

枢纽型社会组织作为中介枢纽，起着承上启下，综合协调的作用。它和其他组织不是上下级的关系，也没有隶属关系，正如之前所说，两者是以章程为纽带，以组织联盟、协商合作、资源整合为主要内容的“合作伙伴”关系。因而在管理制度上，枢纽型社会组织要严格依照管理服务的现代社会组织管理规范，禁止以地域、级别为划分标准，按照层级来建立科层化的“行政式”社会组织管理机构。在管理内容上，明确社会组织联合会是以构建社会组织之间信息、资源交流共享的平台为目标，以服务为终极目标，引导社会组织认同和接纳，激发社会活力。在管理的方式上，社会组织联合会应该主要通过规范制度，增强社会组织成员之间的内聚力，通过自律、引导等柔性管理的方式，对社会组织实现有效的管理和服务。社会组织联合会只是作为一个中介机构、一个民营公益性社会组织，并不存在行政级别，枢纽组织与成员组织之间是平等的法律主体，两者之间通过有效的民主协商、协调合作来实现共赢和有效的社会管理。所谓的行政化色彩只会使组织的发展背离其初衷，从而丧失生命力。

（三）优化资源整合与配置机制

合理协调整合区域资源、公平分配资源是枢纽型社会组织引领其他社会组织的关键，因而增强资源协调机制的有效性意义重大。首先，要建立健全的管理规范制度，对于不属本区域管理，但活动在本区域的组织，要和该组织的管理单位建立沟通机制，增加双方的秩序化合作，同时可以合理吸纳利用外部资源的优势，互为补充。其次，要构建良好的资源协调机制，对内部资源可以进行有效整合。同时，对于资源的分配管理，要增加透明度和公平性，明确评估方式和规范，公开听证，进而增加成员组织对社联会的认同感，提升内聚力和自身能力。再者，社会不仅要组织化，更要多元竞争化。枢纽型社会组织的产生在一定程度上避免了社会个体的碎片化和利益表达的零散化现象。但是组织之间更需要多元化的竞争，有竞争才有活力，才能够使得资源“效益”获得优化。在一定程度上，竞争也有利于促进合作。最后，加大资源整合力度。通过和上级政府部门合作，加大政府的政策支持力度，通过政府“委托”方式，让枢纽型社会组织有效协调社会组织和政府投资资源场地利用的矛盾，避免资源的条块分割，利用政府给予的资源，构建资源的多元化和整合共享平台。

（四）加强自治能力建设

枢纽型社会组织的能力建设大致包括自律、专业服务能力等方面。一方面，枢纽型社会组织必须有自我管理、严以律己的共识。由于枢纽型社会组织和其他社会组织之间是一种基于“契约式管理”的平等伙伴关系，没有强制的法律规范之约，因而有序的秩序需要自觉。作为社会组织的集合，自身缺乏自律，则必然无法引领他人。另一方面，对于枢纽型社会组织以及一般的社会组织而言，管理和服务缺乏“专业性”是通病。没有专业人才、专业的管理制度，组织又如何能够步入良好的运行轨道？因而社会组织联合会要加快建立现代化的社会组织管理体系，加强专业的管理人才培养，拓展多元化筹资渠道，提升自身的服务能力和治理能力。要从社会组织的监管体制入手，同时完善社会组织的支持体系，形成现代政府和社会组织的合作互动体系，促进社会组织的专业化。

综上所述，上海静安区社会组织联合会的良好运行状况主要得益于其枢纽型的自治模式。在社会转型背景下，其作为社会转型的前置环节和有效衔接政府和社会的重要节点，充分发挥了政治引领、社会服务、业务管理、沟通桥梁等功能，其在社会组织管理中的功能定位对于促使政府从主导角色向引导角色转变，增进社会与政府的有效互动，推进社会平稳转型，增强社会组织独立性以及激发社会组织活力具有重要意义，为构建一个在“强政府，强社会”的社会结构下，“权力、市场和社会”三种力量互相平衡、相互支持的健康社会提供了经验参照。

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（责任编辑：黄俊尧）

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作者：陈佳俊，浙江大学公共管理学院政治学理论专业硕士研究生。主要研究方向：当代社会治理。邮编：310058；杨逢银，浙江工业大学政治与公共管理学院副教授，浙江大学公共管理学院政治学理论专业博士生。主要研究方向：地方治理与行政发展。邮编：310023