巴塞尔协议Ⅲ在欧盟的实施及其对中国的启示

巴曙松，樊燕然 朱元倩

（1.中国科学技术大学管理学院统计与金融系 安徽 合肥 230026）

（2.国务院发展研究中心金融研究所 北京 100010；3.北京大学经济学院 北京 100871）

欧盟作为世界上举足轻重的经济实体，其银行业的稳健及其监管发展关系到世界金融稳定和银行体系安全。当前欧盟占据巴塞尔委员会9个国家席位（英国、德国、法国、卢森堡、西班牙、荷兰、比利时、意大利和瑞典），其中有7个国家曾是创办巴塞尔委员会的成员国。然而，由于当前欧盟仍未走出金融危机，欧盟的银行业还不具备实施更严格监管规则的条件，其在巴塞尔Ⅲ的实施上的表现始终较为犹豫，规则的制定也未充分体现出审慎的监管原则。

一、欧盟银行业及其监管现状

欧盟银行业的稳健性对于其成员国的危机复苏以及全球经济的持续健康发展而言意义重大。然而，现实的情况不容乐观，“大而不倒”和“小而不倒”机构同时存在，创新业务暗藏了巨大的风险隐患，而部分银行、尤其是小银行的巨额资本缺口和高杠杆倍数成为其提高风险抵御能力的掣肘。针对这些问题，欧盟推出了泛欧金融监管框架，从整体层面加强微观和宏观审慎监管。

1.欧盟的银行体系及其稳健性

欧洲联盟，简称欧盟，是由欧洲共同体发展而来的区域一体化组织，发展至今已拥有28个成员国，其中18个成员国使用统一的货币——欧元并实行统一的货币政策。欧盟银行业是全球金融体系的中坚力量，是各成员国经济发展的重要支柱。2013年底，欧盟有包括中央银行、信用机构、货币市场基金公司和其他类似机构在内的8746家货币金融机构（Monetary Financial Institution，MFI），资产总和逾 45万亿欧元，超过了当年GDP的350%，该比例远超美国和日本。

欧盟的银行依据其规模可分为以下三类：第一类是“大而不倒”型机构。该类机构主要为资产规模超过银行业总资产0.5%（约2000亿欧元）的大型银行和金融集团，该类企业资产规模庞大，资产总和接近银行业总资产的四分之三。其中，规模前十的银行均拥有超过一万亿欧元的资产，并且这些大型机构的国际业务参与度较高。根据金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）2013 年公布的评估结果，有14家欧盟的银行入选2013年度全球系统重要性银行名单，接近榜单的一半。另外，有30家银行进入巴塞尔委员会日常监测的国际活跃银行样本。这些银行一旦破产，不但会使国民财富大幅缩水，还会触发系统性风险，对欧盟乃至全球经济产生致命打击，具有“大而不倒”的特征。第二类是“小而不倒”型机构。该类机构的资产一般少于10亿欧元，多采取合伙制、小银行同业联盟式、房贷专业银行/共同基金式等形式，业务集中于某一成员国的特定地区。虽然总计近4000家银行的资产总和只占到银行业总资产的3%，但因其数量之巨大、经营之同质、市场之单一、资金之欠缺、风控之不足引起了银行业监管机构和法规制定者的高度关注。第三类是介于上述两类之间的中型银行，其经营范围亦介于上述两类之间，一般在某一成员国国内广泛开展业务。

近年来，伴随着金融创新的不断发展，欧盟银行业的业务模式发生了变化，其抵御风险的能力也随之下降。2012年3月的数据显示，欧盟银行业非同业存款仅占资产总额的30%，而非同业贷款和房产按揭占比更低，仅为28%，银行主营业务已从传统的存贷款、证券承销、信托业务转变为交易商、做市商、经纪服务、自营等业务，由此引发的对同业操作的高度依赖、短期业务的过度倾斜、表外资产的飞速膨胀和杠杆倍数的快速飙升无一不隐藏着巨大的风险隐患，制约到银行的稳健发展。

规模的不断上升、业务的不断复杂、风险的不断上升、经营地域的不断拓展，使得欧盟银行业的杠杆倍数也在不断上升，同时面临着越来越大的资本压力。据苏格兰皇家银行估计，为了在2018年之前达到巴塞尔Ⅲ的资本和杠杆率要求，欧盟银行业已于2012年5月至2013年8月间通过减少新增贷款、回购、出售非核心业务等方式缩减了2.9万亿欧元的资产，然而为了按时达标还需缩减3.2万亿欧元，部分大型银行仍旧存在一定的资本缺口（如表1所示），而中小银行的缺口更大，总计需缩减2.6万亿欧元的资产，占中小银行总资产的相当比例。

2.泛欧金融监管体系

此次金融危机之前，欧盟的银行业监管主要由欧洲中央银行体系（包括欧洲中央银行及各国央行）和各国的银行业监管当局共同完成，其中欧洲中央银行（European Central Bank，ECB）的主要职责是制定欧元区的货币政策和管理欧元的发行、储备和币值稳定，并不直接参与金融机构的监管，银行业监管主要由各国监管当局独立完成。但是，此次金融危机充分暴露了金融监管条块分割的弊端——对风险缺乏全面的认识、应对措施又各自为政，因此，从微观和宏观两个层面构建泛欧金融监管框架、为监管实施和危机应对提供统一的组织架构和手段势在必行。

表1 2013年8月欧盟10家大型银行的资本和杠杆率缺口占风险加权资产的比例

在微观审慎监管方面，2011年初三个超国家实体性监管局正式投入运转，即分管银行业的欧洲银行管理局（European Banking Authority，EBA）、分管保险业的欧洲保险和职业年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA）和分管证券业的欧洲证券和市场管理局（European Securities Market Authority,ESMA），并组织定期的信息交流和监管合作。

在宏观审慎方面，欧盟赋予欧洲中央银行宏观审慎监管的职能，并于2011年1月成立了欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board，ESRB）。欧洲系统性风险委员会迄今为止已经召开了11次理事会议(每季度召开一次)，举办了9场听证会和1场演讲，发布了2份年度报告，并与微观审慎三大监管局保持沟通和合作。

2012年9月 12日，欧盟委员会（European Commission，EC）提出了欧洲银行业联盟的提案，拟从三个切入点进一步扩展深化泛欧金融监管框架：一是赋予欧洲央行对欧元区所有银行的监管权力，欧元区以外的欧盟银行可自主选择是否加入；二是出资设立银行破产清算基金以有序关闭问题银行；三是成立欧元区统一的存款保险机制，最大程度保护储户利益。

3.欧盟巴塞尔Ⅰ、Ⅱ和Ⅱ.5的实施情况

作为巴塞尔委员会的元老级成员国，欧盟一直按照国际进度安排实施巴塞尔Ⅰ、Ⅱ和Ⅱ.5。1974年底，欧盟的7个成员国——英国、法国、德国、意大利、荷兰、比利时、瑞典——与美国、日本、加拿大一起成立了巴塞尔委员会，这7个国家与后续加入巴塞尔委员会的西班牙和卢森堡一起成为了首批实施巴塞尔Ⅰ的欧盟国家。2006年欧盟出台了区域内整体实施巴塞尔Ⅱ的监管指引——资本要求指引Ⅰ（Capital Requirements DirectiveⅠ，CRDⅠ），全面引入了巴塞尔Ⅱ三大支柱体系；以2006至2008年为巴塞尔Ⅰ和Ⅱ的并行过渡期、2008年1月起为全面实施期。2009年欧盟出台了资本要求指引Ⅱ（Capital Requirements DirectiveⅡ，CRDⅡ）对CRDⅠ进行了补充和修订，内容主要包括大额风险暴露监管、混合资本工具、流动性风险管理、资产证券化和跨境监管安排等。2012年起，欧盟开始实施巴塞尔Ⅱ.5，并逐步过渡到巴塞尔Ⅲ。

二、巴塞尔Ⅲ在欧盟的实施情况

虽然欧盟较早实施了巴塞尔Ⅰ、Ⅱ和Ⅱ.5，但其在巴塞尔Ⅲ的实施上未能走在国际前沿，从实施时间来看，欧盟拟将巴塞尔Ⅲ的实施时间推迟一年；从实施范围来看，除CRD中为各国划定的免于实施巴塞尔Ⅲ的机构类型外，欧盟版巴塞尔Ⅲ基本适用于除中央银行和邮政汇款机构以外的所有各成员国金融机构；从实施文本的规则制定来看，欧盟版巴塞尔Ⅲ第一支柱下的资本定义、风险加权资产、最低资本要求和杠杆率均未达到国际标准，第二支柱的泛欧监管权有待进一步落地，第三支柱的部分条款也有所放松。

作为泛欧金融监管框架的一部分，欧盟建立了整体层面的银行业监管法规体系，由欧盟理事会（Council of the European Union，CEU）统一提请欧洲议会（European Parliament，EP）及理事会起草实施巴塞尔Ⅲ的法律法规和监管指引，于2012年5月出台了两部征求意见稿——《提请欧洲议会及理事会的对信用机构和投资公司的审慎性要求的提案》（Capital Requirements Regulation，以下简称 CRR）和《提请欧洲议会及理事会的有关信用机构行为准入以及对信用机构和投资公司的审慎性监管的指引》（Capital Requirements DirectiveⅢ，CRDⅢ），奠定了欧盟版巴塞尔Ⅲ的实施基调，并规划了一些细节技术性法规的出台时间。2012年10月，巴塞尔委员会基于上述两部征求意见稿发布了《欧盟巴塞尔Ⅲ监管一致性初步审查报告》，认为欧盟在“资本定义”和“信用风险内部评级法”两项上与巴塞尔Ⅲ有实质性差异。于是欧盟对征求意见稿中被指出有差异的条款进行了部分修订，并于2013年6月正式定稿和颁布了CRR和《资本要求指引Ⅳ》（Capital Requirements DirectiveⅣ,以下简称CRDⅣ）。

1.资本定义：拓宽了小型金融机构的核心一级资本的范围

由于欧盟是整体实施，其法规制定不仅要考虑各成员国法律法规和经济惯例的不同，还要考虑各国法律法规落地巴塞尔Ⅲ的可行性。在资本定义方面，由于欧盟各国对普通股定义不同，CRR采用了不同的表述方式，在实质上拓宽了小型金融机构核心一级资本的定义。

由于欧盟各国对普通股的定义不一致，CRR未能在核心一级资本定义中列明“普通股”一项，普通股将转而以“符合标准的资本工具”的形式出现在核心一级资本中。然而，从其符合标准的实质上判断，CRR中针对2012年底前成立的共同基金、合作社、储蓄机构、类似组织及其子机构的核心一级资本标准与巴塞尔Ⅲ的规定有三处不同：一是资本工具的赎回方面，如果某成员国国内法规规定该国上述机构不得拒绝赎回其发行的核心一级资本工具，那么CRR在尊重该国经济惯例的基础上赋予上述机构限制赎回的权利，因此，其无论是可以赎回的规定还是允许形成赎回预期的规定都较巴塞尔Ⅲ的国际标准有所放松；二是受偿权方面，如果成员国允许上述机构破产清算时对核心一级资本工具的受偿权设置上限，则该机构所有核心一级资本工具都以同样的方式设置上限，而这与巴塞尔Ⅲ中不允许设置上限的规定也有所不同；三是财产分配方面，CRR允许上述机构依据其所在国法规对财产分配设置上限，这与巴塞尔Ⅲ对各种财产分配形式都不设置上限也存在显著差异。这种差异化的监管为小型金融机构争取了喘息的空间，因为上述机构通常规模较小、资本缺口较大，放松核心一级资本定义可以减少统一标准对其产生的冲击力。

2.风险加权资产：计算方法差异明显

在风险加权资产的计量中，欧盟法案与巴塞尔Ⅲ国际标准的差异主要体现在信用风险的标准法和内部评级法中。

在信用风险的标准法中，CRR以“剩余期限不超过三个月”而不是巴塞尔的“原始期限不超过三个月”作为衡量短期债权的标准，且没有按巴塞尔要求对可归入零售资产的债权提出产品标准，从而使得更多的债权可以被划归入短期债权和零售资产债权。由于短期债权可以获得低至20%的优惠风险权重，零售资产75%的权重设定也低于部分非零售资产债权的权重，所以CRR的标准法存在一定的权重低估，进而会引发信用风险加权资产总体偏小。

在信用风险内部评级法中，实施法案与国际准则的主要差异体现在适用范围上。巴塞尔委员会规定，使用内部评级法的机构在取得监管当局许可后，可以对规模和可感风险都很小的风险暴露降格使用标准法。CRR将可以使用标准法的风险暴露范围扩大到对中央政府、央行、地方政府、地方监管当局、公共部门、母公司等关联企业、破产保护机构、政府担保机构、政府再保险机构等的风险暴露，很大程度上缩小了内部评级法的使用范围。这既是对中小型机构实施内部评级法能力不足的妥协，也表现出在当下欧债危机背景下欧盟银行业对上述风险暴露的过分低估。此外，相较于国际标准，欧盟的法案在零售风险暴露的范围设定上也存在一定的差异。

3.最低资本要求：因地制宜制定资本缓冲规定

欧盟对核心一级资本、其他一级资本和二级资本的最低资本要求与巴塞尔Ⅲ一致，但在资本缓冲要求上从自身实际情况出发，对巴塞尔Ⅲ进行了一定的差异化处理。

对中小银行而言，考虑到中小银行巨大的资本缺口及可能为此付出的沉重代价，CRDⅣ做了一定妥协，只要成员国监管当局能够说明免除义务不会对金融体系的稳定性造成威胁，并告知欧盟委员会、欧洲系统性风险委员会、欧洲银行管理局及其他相关当局，就有权免除中小型投资公司的储备资本缓冲和逆周期资本缓冲义务。

为体现各成员国的一致性和公平性，欧盟积极利用其成员国众多的优势，在巴塞尔基础上以创新手段巩固资本缓冲，其中最重要的方法就是使用推荐法，即如果欧洲系统性风险委员会认定某个成员国的资本缓冲标准太低，则有权向其推荐另一个成员国的资本缓冲标准。

4.监督检查：成员国充分发挥自由裁量权

欧盟将监督检查权交给各成员国的监管当局，也没有对其提出详尽的要求，由其充分发挥自由裁量权。虽然欧洲银行管理局拥有超国家监管权，有权驳回或否决各国监管当局的决定，也可以越过其直接纠正金融机构的不法行为，但CRDⅣ明文指出，监管主要由各国金融监管部门完成，与第二支柱相关的风险防控也由其执行。并且CRDⅣ中与第二支柱的相关的内容篇幅都较小，甚至是一笔带过，几乎未对各国的监管活动提出定量要求。虽然这样能够避免欧洲银行管理局独木难支，但一定程度上架空了泛欧层面的监管权，甚至当欧洲银行管理局认定某国监管不力时可能也苦于没有相关法律作为佐证。

5.信息披露：部分法规低于国际标准

欧盟的信息披露在以下三个方面低于国际水准。第一，披露范围缩小。CRR规定，在欧盟划定的披露范围内，除与自有资本相关的信息必须披露外，如果机构认为该信息“不重要”（即遗漏或错误陈述该信息不会改变和影响投资者的决策），则机构有权不披露这些信息。这一规定不仅在巴塞尔Ⅲ中找不到相应条款，而且由于CRR对“不重要”的定义比较模糊，从而可能为监管套利创造机会。第二，披露频率减少。CRR提出的最低披露频率是一年一次，并“希望金融机构从自身的经营规模、活动范围、跨国与否、跨金融区与否、在国际金融市场上的参与度和支付结算系统考虑，提高披露频率”。相比之下，巴塞尔Ⅲ的国际规则对多项披露的频率要求是半年一次，对国际活跃银行甚至是每季度一次。降低信息披露频率意味着投资者不能及时获得金融机构的最新情况，影响其判断和决策，金融机构的透明度降低，甚至据此逃避来自监管者和投资者的实时监督。第三，披露途径放开。巴塞尔Ⅲ的文本规定，金融机构的网站上应包含所有应披露的信息，而CRR允许金融机构选择适当的途径来进行披露，一定程度上加大了获取披露信息的难度，降低了金融机构的透明度。

在此次欧债危机中，由于投资者不能及时获得欧盟方面的利好信息，很大程度上依靠评级机构的一面之词，一定程度上导致危机在投资者普遍的悲观预期中愈演愈烈。欧盟应吸取教训，以更全面充分易于获取的信息披露重拾市场信心。

6.杠杆率和流动性：试水阶段任重道远

目前，欧盟的杠杆率和流动性监管尚未全面展开，且约束力有限。从规则文本的制定来看，CRR中涉及杠杆率和流动性的条款与巴塞尔Ⅲ大体一致，仅在表外风险暴露的信用转换系数设定上有少许不同，即对中低风险的表外项目和有政府支持的出口信用证类表外项目赋予小于100%的优惠信用转换系数。但是CRR的杠杆率和流动性条款强制性不足，其明文指出，由于这些是新领域，在2015年和2018年巴塞尔委员会分别敲定流动性监管规则和杠杆率细则之前，欧盟赋予成员国自由裁量权，杠杆率和流动性作为附加指标仅供参考，目前不强制执行。

7.宏观审慎：开展较早但效果有限

在金融体系顺周期性的负面效应日渐明显的情况下，加快宏观审慎监管的构建和完善，确保宏观经济和金融体系的稳定，已经成为大势所趋，欧盟也率先搭建了类似独立委员会的、部分一体化的宏观审慎监管框架。其中，欧洲系统性风险委员会负责监测系统性风险，制定宏观审慎监管决策，并为宏观审慎工具的应用提供指导方针和具体建议；欧洲中央银行负责系统性风险的分析，提供监管所需的相关数据，并参与国际组织进行国际协作；此外，欧盟的财政部门也积极参与并一定程度上影响宏观审慎政策的制定。

监管工具方面，欧洲系统性风险委员会主要在银行系统整体调整资本金要求、追加资本缓冲要求，还可以使用资产方工具、负债方工具、银行资本导向工具这3类工具，具体如表2所示。

表2 欧盟审慎监管工具

但是，与微观审慎三大监管局不同，欧洲系统性风险委员会仅仅是对系统性风险相关问题进行沟通协调的平台和建言献策的机构，没有独立的法人地位，没有超过其成员国的监管权，也没有赋予正式指令的权利，其政策制定受央行和财政部门的影响无法保证独立性，其监管工具的效果也有赖于对监控对象及建议的后续行动和督促。因此，其仅仅是为各国监管当局提供了一个宏观视角，实际监管效果有限。

三、欧盟版巴塞尔Ⅲ的整体评价及对中国的启示

欧盟版巴塞尔Ⅲ的整体水平低于国际标准：欧盟针对小型金融机构放松了资本定义和资本缓冲要求，扩大了信用风险标准法的适用范围；在资本定义、监督检查权和宏观审慎上体现出对各成员国的让步；修订了风险加权资产的计算方法和信息披露准则；也未能充分开展诸如杠杆率、流动性监管等新兴监管领域的监管工作。我国应从欧盟学习经验、吸取教训，以更加完备妥善的监管手段维护金融体系的稳健性。

1.依据机构规模实行差异化管理

小型金融机构往往面对资本充足率低但补充资本手段匮乏、风险集中度高但计量管理方法缺失的尴尬局面，在各方面都无法与大型金融集团匹敌。因此，很多国际组织和经济实体都一定程度上以差异化管理作为过渡手段，欧盟就是一个典型案例，在资本定义、风险加权资产和最低资本要求上都为小型金融机构提供了优惠待遇，以减少其破产的压力。

虽然我国也同样存在银行之间规模实力悬殊的情况，但中国版巴塞尔Ⅲ《商业银行资本管理办法》未能充分体现差异化管理的思想。虽然以2012年12月出台的《关于实施＜资本办法＞过渡期安排相关事项的通知》为发端，我国开始对已达标银行和未达标银行提出差异化的监管要求，安排未达标银行的过渡期监管措施，但是其在监管标准上并未体现出明显的差异化，使得在巴塞尔Ⅲ的实施中，中小银行可能面临较大的困境。

2.协调权责关系落实当局监管权

为了让监管落到实处，需要协调好整体与部分的关系、法规与法规的关系和分业监管机构之间的关系。

首先，整体层面和分支机构的权责必须协调清楚，否则就会出现类似欧盟的困局，像欧洲系统性风险委员会一样不具备实质性的功能，或是如欧洲银行管理局一般在第二支柱监督检查中缺少话语权，因此，我国既要保证宏观审慎监管的主体机构具有宏观审慎监管的权力，又要避免因政策制定主体和执行主体的分离造成监管脱离实际的情况发生。

其次，法规之间可能存在不统一之处，例如欧盟可能出现欧盟法规与各国法规、核心国家诉求和非核心国家诉求、大陆法系和英美法系、欧元区需求和非欧元区需求之间的冲突，造成巴塞尔Ⅲ的实施也不得不为其让路。我国应吸取欧盟的教训，协调好《商业银行资本管理办法》与公司法、银行法等法律法规之间的关系。

再次，在当前微观审慎分业监管但混业趋势加强的背景下，协调分业监管机构间的权责、避免监管重复和监管真空成为重要议题，中国应借鉴欧盟分业监管合作的宝贵经验，通过部际联席会议等方式加强央行、银监会、证监会、保监会等监管机构之间的信息沟通和通力合作。

[1]Basel Committee on Banking Supervision.BaselⅢ:A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems[R].Bank for International Settlements,2010.

[2]Basel Committee on Banking Supervision.Enhancements to the BaselⅡ Frame work[R].Bank for International Settlements,2009.

[3]Basel Committee on Banking Supervision.The New Basel Capital Accord[R].Bank for International Settlements,2001.

[4]Financial Stability Board.Update of group of global systemically important banks[R].2012.

[5]Council of the European Union.DIRECTIVE 2013/36/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 June 2013 on access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms,amending Directive 2002/87/EC and repealing Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC［R］.Brussels：Council of the European Union，June 2013.

[6]Council of the European Union.REGULATION (EU)No 575/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 26 June 2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU)No 648/2012［R］.Brussels：Council of the European Union，June 2013.

[7]Erkki Liikanen.High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector final report［R］.Brussels，2 October 2012.

[8]Kate Mackenzie.The long road to Eurozone bank deleveraging［EB/OL］.ftalpha，Aug 122013.