从“京津双城记”到京津冀协同发展

张鲜堂 吴思

无论是给国家领导人担任秘书，还是给全国的老百姓盖房子；无论是在学术殿堂抑或在保障房建设工地，孟晓苏一直没有停止过对改革开放、城市规划、民生保障等高深理论与政策问题的探讨。大跨度的人生阅历，使得他长期具有较强的“问题意识”。

曾在1983年5月至1990年12月期间担任过原国务院副总理、全国人大常委会委员长万里同志秘书的孟晓苏，于1992年从国家部委负责人的工作岗位转到中国房地产开发集团公司任总经理，随着国家住房制度改革的起步，他参与了房改的设计工作，并于1996-1998年任国家房改课题组组长。期间，1988年进入北大攻读硕士，1990年的硕士论文《中国经济改革的战略问题》发表在《管理世界》上且引发了对市场经济的激烈争论。1993年起他与李克强共同师从于著名经济学家厉以宁教授攻读博士，理论研究能力有了较大提升。目前卸任中国房地产开发集团董事长后，他改任理事长。尽管一直在房地产业奋战，但诸如城市发展规划、区域发展战略等大问题都一直是他思考的主要问题。他在20年前就在探讨京津以及河北三地如何协同发展的问题，并在三地之间穿梭多年。这期间的故事他能说出一本书来。

近日，赶飞机的孟晓苏在首都机场贵宾室就京津一体化与京津冀协同发展的由来以及实施的要点和难点等问题接受了《中国经济报告》的专访。

京津一体化与京津冀协同发展的由来

中国经济报告：京津一体化发展的构想有什么历史背景吗？

孟晓苏：上世纪九十年代中期我在中房集团任职时，有一次跟万里同志谈到北京建设，共同感慨房子已经建到三环外了，这时候万里同志说：“我想起毛主席六十年代说的一句话，那是我向毛主席汇报北京城市规划时，毛主席说：多少年之后，北京和天津这两个城市不就连在一起了吗？”万里同志还感叹地说，你看毛主席当年就有这样的预见。我马上问道，毛主席说过这么重要的话，我能把这句话转告给北京、天津和河北三个省市的领导同志吗？万里同志说可以。后来我陆续把这话直接转告了三省市的主要负责人。但当时并没有引起足够重视，甚至有些城市的规划方向还是相背发展，很好的思路被一再拖延。直到孙春兰担任中央政治局委员、天津市委书记之后，她上任办的第一件事就是与中央政治局委员、北京市委书记郭金龙，共同促成签署了京津两个城市的战略合作协议。去年3月份我跟孙春兰书记有一个多小时的谈话，我专题向她介绍京津一体化与京津冀协同发展的思路。孙春兰作为从中央机关调到天津工作的干部，很看好北京和天津之间的联系，对天津的规划发展方向有明确的认识。她认为天津最大的优势就是靠近北京，应该充分利用这个优势来发展天津，而不是相反的认识。

中国经济报告：早先的北京也有过跨区域协同发展的规划，为什么没推进下去呢？

孟晓苏：北京在2002年就修改了城市总体规划，从原来的年轮式扩张、浸漫式发展即“摊煎饼”式发展，变成了“一轴两带多中心”。以长安街为城市轴线，以西边环保带和东边发展带为两带，确定了主要是向东向南发展的主轴；多中心则避免了大城市病。这个规划是科学合理的。这以后北京再次对规划思路做出修改，因为西边的区县提意见，认为不能只发展东边，所以将西边也改成发展带，但各有所侧重，基本上维持了原来的规划思路。

虽然规划改是改了，但在后来相当长的时间里因体制等障碍，这些地区表现出各自为政、只经营自己的“一亩三分地”，没有认真落实一体化与协同发展的问题。比如，天津的规划是背向北京发展，北京则多绕了100多公里与河北兴建“京唐港”，这就明显不符合经济发展的自然流向，地方行政力量反而成为科学发展的障碍。

京津双核是主轴

中国经济报告：2005年国家批复北京城市总体规划，明确北京为国家政治和文化中心。2006年国务院又批复天津市总体规划，将天津定位为“北方经济中心，努力成为国际物流中心和北方航运中心”。“双核”应如何协调发展？

孟晓苏：北京向什么方向发展是和北京的地形、水源等基础条件是相关联的。北京是个簸箕型的城市，北边和西边都是山，所以不可能再向西向北发展。西六环已绕进妙峰山，西七环不需要盘山修建。向东向南发展是唯一选择。而向东向南发展就会在北京与天津武清、河北廊坊的连结带上构建出一条黄金发展通道。

天津的规划发展思路应该是“一体两翼”，就像一只大鸟，以天津市区为身体，一翼伸向滨海，另一翼伸向北京方向。工业主要分布在滨海，城市发展则应面向北京。天津现在“一轴两带，南北生态”的规划思路是有问题的，“一轴两带”把天津规划为蜈蚣型，没有重点，也没有突出天津市区的中心地位与向两端发展的方向；“南北生态”又把离开天津市区以外的地方当作边缘地区限制开发。其实在面向北京的方向，离天津市区越远就离北京城区越近，本来是应重点发展的，保留生态应是在“两翼”以外的地区。如果规划思路不科学，如何推动实现京津一体化呢？

经济要素向天津的自然流动是阻止不住的，天津港的物流当然也是要顺着这条通道进出大北京。单向的“滨海大开发”听起来似乎有道理，但实际上却是背向北京发展，只发展了两翼中的一翼。天津的规划方向曾被有的领导同志形象比喻为“一根扁担挑两头”，当时有人却把这个正确表述曲解为：“一头是天津市区、一头是滨海新区”，我问他们挑扁担的人是在哪里呢？时任津南区区长开玩笑说，中间挑扁担的人只好由津南区来充当了，这显然是不现实的。我认为“一根扁担挑两头”的正确解释应该为天津市区是挑扁担的人，扁担两头一头是滨海，一头是北京方向的武清区。

这样一来，北京的主要方向是向东向南发展，天津一翼向滨海方向发展，而另一翼向北京方向发展，这就使两个城市逐渐连在一起了。

从2000年开始，持“以北京、天津双核为‘主轴”这一规划思想的不止我一个，包括吴良镛先生与不少到中国访问的国外规划专家也都提出了同样的意见。当时我是中国房地产协会副会长兼城市开发委员会主任，我们汇集了不少这样的意见，多次向有关主管部门与地方政府呼吁。

中国经济报告：中共中央总书记习近平明确提出京津冀协同发展的思路，说对这个问题的认识要上升到国家战略层面。怎么看中央对于京津冀的思路？

孟晓苏：2013年5月习近平总书记在天津调研时提出，“要谱写新时期社会主义现代化的京津‘双城记'”。2013年8月习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。2014年2月26日习近平又专题听取京津冀协同发展工作汇报，指出实现京津冀协同发展“是一个重大国家战略”。这些重要思想是对多年来京津一体化与京津冀协同发展认识的高度概括。

所以京津冀协同发展不是空洞的说法，“京津双城记”和以京津双城记为主脉的京津冀协同发展就是这个战略的具体抓手。习近平特别指出，京津冀协同发展要作为国家治理能力和治理体系的重要内容加以考虑，表达了中央最高领导人最明确的意图。话也都说得很到位，重要国家战略在考验着国家治理能力和治理体系。深入理解可以认识到，如果京津冀协同发展仍然不能落实，还是各管自己的“一亩三分地”，就说明国家没有治理能力，治理体系出了毛病，还可以说是国家领导人的能力有问题。在这种决心与魄力面前，地方行政力量还会继续阻碍总体规划的制定与实施吗？

中国经济报告：在推进京津冀一体化过程中，三个地方承担的功能如何定位？

孟晓苏：北京城市建成区1268平方公里，容纳七八百万人比较宽松，却挤下2000多万人口。最近诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯莫里斯等人说，北京只适合容纳700万人口，应扩容城市或把2/3人口迁出去。现在北京也认识到，已经不能不往外疏散人口了。在这种情况下，我相信北京会拥护京津双城记和京津冀一体化战略。我赞成北京“跨行政区划疏散人口”的思路，建议学习纽约人口疏散到新泽西州等类似经验，建立新型的首都与辅城的关系。

天津在片面的“滨海大开发”思路下背了些包袱。这个战略一味背向北京发展，没有分清工业园区与城市发展带有所不同。现在天津市正在积极申报设立自贸区，而滨海区现在的基础条件与办公设施条件都比上海自贸区要好。如果天津获批设立自贸区或其它称谓的改革开放试验区，可以和上海南北呼应，滨海区大有前途。而天津西北部连接着北京，首都第二机场既会对廊坊与武清的发展起到重要拉动作用，也会提升天津与北京相向发展的积极性。

京津冀协同发展的主轴是以北京和天津为轴线的环渤海城市群，周边其他区域则是辅助地区。主辅需要明确。河北省邻近北京的地域空间有限，人口稠密，更需要为北京及周边地区的生态环境做出贡献。包括减少高炉、热电厂、拆除污染源企业、淘汰过剩产能等。河北已成为世界最大钢铁基地，众多钢铁工厂已把北京包围了，对北京空气污染的贡献率很高，所以中央决定淘汰钢铁过剩产能的8000万吨中，有6000万吨在河北省。

需要一个副中心吗？

中国经济报告：首都经济圈是否需要“副中心”？副中心应承担起哪些职责？

孟晓苏：一直以来大家都把北京当成唯一中心，以至于如今北京已将各项功能混杂在一起，这种管理和治理理念太落后了，谈不上国家治理能力和治理体系现代化。现在实行的限行、限购政策是挤居民搬出北京，把东城老百姓搬到通州，把西城老百姓搬到大兴，但大家上班都得回城区，使交通拥挤不堪。首都功能不应是北京功能，而是国家功能。

所谓行政副中心就不是主中心。首都副中心不能不建，但不宜太远。我不赞成“迁都”之议，北京以长安街为主轴的行政主中心地位不宜改变。重大政治活动还要在天安门广场、人民大会堂等地。所以行政副中心不要离北京城区太远。现在中央办公不仅挤在市中心，使政治活动、商务活动与城市生活交错混杂，而且降低了政务活动品质。比如国家重要礼宾活动都要在人民大会堂东门外，其实就是在市中心的马路边，周边不仅得临时禁行，还得准备防暴车以防不测。这事已见怪不怪，真能凑合，远不如一些国家在总统府如白宫南草坪等专用场所礼宾更规范。我国应当效仿国外惯常做法，远学美国建华盛顿、澳大利亚建堪培拉，近学马来西亚建布城的经验，离开主城区为国家领导人与中央国家机关设立专门办公与接待场所，不要都挤在市中心。仅仅把中央机关的一些下属单位迁出去是不够的，还得频繁回北京开会，相当于没有迁出去。有了空间才能实行官邸制，可以在新的行政办公区内设立主席府、总理府等。

一个成功经验来自于马来西亚，在吉隆坡40公里以外的布察加亚城建新的行政办公区，这种副中心选址就很合理。既疏缓城市压力，又未变更首都区位，还能拉动内需发展经济。

中国经济报告：保定副中心余热还没有散尽，石家庄也在争当“副中心”。首都经济圈的副中心应该选在哪里？

孟晓苏：保定可以分流北京部分城市功能特别的制造业，但不宜作为行政副中心。从地图上可以看到，如果把北京比作是心脏，廊坊市和天津武清区是在腋窝处，保定是在膝盖处，石家庄就在脚踝上了。

京津冀的中间经济带不应成为被搁荒的地带，而应该成为城市功能外迁的主要区域。政治副中心的最佳选址应在北京与天津、廊坊交界地带，即通州、大兴、武清、廊坊地区。

天津市武清区与北京相连，京津走廊的绿色之肾——大黄堡湿地就在武清境内。武清城区中心距离北京CBD仅七十公里，我们要保护湿地，但湿地周边还有上百平方公里的空间，天子脚下地广人稀，人均八亩地，而且交通便利、水源丰沛。我认为在大黄堡湿地东侧应是中央第二办公区或称行政副中心的最佳选址。我陪欧盟前主席、意大利前总理普罗迪视察大黄堡湿地的项目时他曾说过：“我们欧洲人最喜欢这样的地方，距离大城市不到一小时车程，而且环境非常好”。

如何打破一亩三分地思维

中国经济报告：既然符合发展规律，规划也规定了方向，为什么京津冀提了十多年仍然没有实质性突破？

孟晓苏：当时北京和天津两个城市一度背向发展，北京生怕资源流出去，不愿意修筑放散型的公路设施。而天津一些人则认为背着北京天津才能发展，顺着北京方向发展天津就要吃亏。这种“一亩三分地”思想有点以邻为壑的味道。

比如，为什么首都第二机场选址在河北固安？机场选址涉及多方，北京希望在北京地面上，机场当局从户籍政策出发希望建在北京地面。而在河北积极争取时，天津的态度却不明朗。当时我和其他不少专家都认为，首都第二机场应选址京津冀三省市交界的通州、廊坊与武清一带，天津市却有人说怕影响了滨海机场的报批。结果把机场选址推到北京大兴与河北固安交界地去了。有些干部的想法就是这么狭隘。其实首都第二机场的选址怎么会影响滨海呢？机场目前选址对天津市发展的带动力就比较小。

再比如修路。北京过去有人生怕把资源流到别的地方去，不愿意修筑通向河北和天津的公路和高铁。时任廊坊市委书记曾经问我，为什么北京不情愿跟我们接通高速路呢？我反问他，你知道你们廊坊跟北京是什么关系吗？我看是情敌关系，修完路人气就跑你们那里去了，北京人担心资源流走。但是在修京津第二高速公路的时候，天津设计的是上下八车道，交通部说没有这么多车道的，时任天津武清区委书记说，国外还有16车道的，在天津方面坚持下才修了8车道的高速公路。不仅如此，天津还把修路权交给了北京首创集团，让北京的国企有利益可得，这样才减少了修路的阻力。

中国经济报告：你认为现在最大的障碍是什么？

孟晓苏：在把原有城市功能外迁出去的过程中，到底应把谁迁出去呢？我认为与其把老百姓迁出去，不如把一部分原有城市功能迁出去。要解决城市功能分流问题，就需要把政府机构特别是部分中央机构迁离市区。除了政府机构就是大专院校。我曾给一些大学校长提出建议，尽快在北京市东南方向选址建设分校，否则新机场建成之后，现在位于海淀的高教区将成为交通最不便利的地方。原来的北京大学只是在市中心的沙滩红楼，若不是建国初期迁址海淀也不会有现在的北大。如今中关村已成为闹市，如何摆下一张安静的书桌？所以我早就建议选址京津之间建设大学城，把北京和天津大部分大专院校搬出现有市区。当然这些措施不仅涉及到户籍、公共资源配置、行政管理体系等一系列问题，而且牵动人们的传统观念与生活习惯，小打小闹、决心不大是难于成事的。

这次推动京津冀一体化，中央最高领导人意图非常明确。在这种决心与魄力面前，地方行政力量是否继续阻碍总体规划的制定与实施？从新闻报道中我看到，有关负责人纷纷表态支持总书记的意见。北京市委书记郭金龙表态说“豁然开朗”！李士祥副市长代表北京市会见记者说“耳目一新”！看来最令人担心的北京市的态度已发生积极变化。今后会如何发展？重要国家战略是否能落实？是不是像过去一些事说说就完了？京津冀协同发展是空谈还是实干？让我们拭目以待，更希望共同推动。