评估国家新型城镇化规划

陈功

《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》终于推出。中国经济增长正处于一个关键的转折期，从过去的双位数增长下降至现在的 7.5%，这是一种重大的转折。在这样的转折时刻，城市未来的发展和建设，要怎样运作和定位，都要从国家新型城镇化规划中获得明确的指引。

6年规划周期值得注意

规划周期从2014 年到2020 年，6 年的规划时段非常特别，比国家总体规划时段要短。这意味着国家新型城镇规划过去所讨论、争论的一些问题可能并未得到妥善的解决。或者说，政策的决策者还没有自信，认为规划可以执行更长时间，作为一个有法律地位的、在长时期内有效的、方向明晰的国家战略去执行和落实。这种自信的缺乏，表明国家新型城镇化规划的某种临时性质。一项政策的决定者如果对政策本身缺乏自信的话，就会严重影响执行力度。这是需要评估的第一个问题。

实际上，在细细研究了国家新型城镇化规划之后发现，规划本身在内容上还存在一些缺陷，方向、概念上存在一些明显的矛盾。这个规划的真正落地和执行，很可能是部分到位，部分不到位；部分得到突出，部分甚至就无声无息了。整体看，甚至有到不了五、六年时间的危险。它确实不是一个令人长期期待、具有显著系统性思想的规划，短期特征表现明显。

“智慧城市”意味着花大钱

“智慧城市”这个时髦观点被正式引入到规划中。问题是，在这些期待和想象的背后，有一个易被忽视的问题——大投资。概念被拔高的程度越大，意味着规划实现的投资量也越大。当 “智慧城市”作为规划的一个重点时，这份规划将会是一份非常昂贵的规划，且不一定会产生很高的效益回报。这是需要评估的第二个问题。

为什么说“这是一份昂贵的规划”？ “智慧城市”也好，“大数据”也罢，与城市的关系并不明确，对城市未来的面貌、命运、形态没有清晰可见的轮廓。在不清晰的轮廓和发展结果面前，却要求投入大量资金和资本，显然存在科技冒险的可能性。

实际上，对“智慧城市”的理解可以有很大出入，而规划中没有看到非常明确的阐述。从真正意义上的“智慧城市”概念去理解城市建设和城市投资，同仅从城市的息化水平这样一个比较平实的低水平去看所谓“智慧城市”，会得出不同结论。

在规划中 “智慧城市”概念是跨界的。一方面涉及到很多的城市基础设施建设比如说信息化工程，另外一方面又提出了很高的目标比如说公共服务、社会治理等。如何寻求两者之间的平衡，从而清晰地为城市信息化建设和基础设施建设构建定位，此事不仅攸关国家规划的落实，也攸关地方政府采取对应的建设性措施，确保这些概念落地。

城镇化快速发展区间表述存在问题

规划中提到“我国城镇化率处 30%-70%的快速发展区间”，并由此得出结论，如果在这个阶段沿用粗放的方式搞城镇化就有可能落入“中等收入陷阱”。规划中预估的高速发展区间，是需要评估的第三个问题。

在城市研究领域当中，要表达同样的意思并非是“中等收入陷阱”。比如环境恶化、产业升级缓慢、社会矛盾增多，战略规划中应该是“50%城市化率的风险警戒线”。

此外，城镇化率正处 30%-70%的快速发展区间，这个提法也存在可讨论余地。这个范围太大，30%-50%城市化率是快速发展区间，而50%-70%城市化率就已经处于一种调节状态下的发展区间。真正的城市化到了60%以后不可能继续用很高的速度推进，用政策来“变戏法”也许是可能的。

这显然会对未来的投资和地方政府规划产生重大的影响。过于乐观的表述所牵扯的资本规模一定是相当惊人的，地方政府应理性看待这个区间。

实现1亿人转移落户是一个巨大挑战

在新型城镇化规划发展目标方面，城镇化率被分解为两个具体指标：一是常住人口城镇化率；二是户籍人口城镇化率。按照规划，到2020年常驻人口城镇化率达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右。

不过，这两个指标都不低。60%的城镇化率距离现在只有 52%的常驻人口城镇化率还有 8%的空间。从户籍人口城镇化率来看甚至还有可能更高，这意味着将有一亿多的农业人口转移为城镇人口。

这样的刚性表述对城镇的运营管理必将是一个重大挑战，能否在六年左右的时间去实现大有疑问。发户口本容易，让他们变成真正的城里人难！这意味着大量的工作，大量体制和制度的创新，大量资本的投入，最重要的是，基础设施能力和价格水平的上涨。只有在工作落地、政策落地、资本落地的基础上才能谈得上实现。

对于城市新移民，放开范围是有所约束，大部分消化在建制镇和小城市当中，对特大型城市的人口规模则有所限制。规划建议对社会保险年限进行限制和调控，但最高年限不得超过五年。特大城市还可以采取积分制等方式，设置阶梯式的落户通道来调控移民人口输入节奏。这些规划从方式方法来看比较理性，只是提供城镇社会保险的限制时间可能短了一些，一般7-10年较为常见，5年的调控限制略显紧张，挡不住移民的涌入。

对城市群这个“重中之重”还需冷静思考

城市群作为城市协调发展的“重要增长极”是规划提出的一个重要概念，作为“全国经济增长、促进区域经济协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”。从全国城市群整体的布局来看，基本是沿着“两横三纵”规划分布的，即以路桥通道、长江通道为两条横轴，以沿海高速、京哈京广高速、包昆通道为三条纵轴。沿着交通网络上的通道，构建城市群，形成大小不一的城市群。

据参与研究的人士透露，大概会有二、三十个城市群分布在“两横三纵”结构上。客观的说，这些城市群的经济总量是否能达到理想的规模，存在很大的疑问。在强调城市品质的同时，是不是也应该关注城市群的品质？如果各个单一城市的品质不高，合在一起的城市群品质是否就能达到理想的程度？事实上，一些城市群即便被捏合在一起，恐怕也难以发挥出较大作用。它们各自急于吸纳周边的经济要素，结果可能比释放出来的经济要素还要多，竞争反而比以往更激烈。

值得注意的是，除了广义的城市群外，规划突出了三个城市群。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个城市群被突出到很高的程度加以表述。显然规划者是希望看到这三个城市群能够得到重点投资和建设成为世界级城市群。从目前的实际增长和发展条件来看，这三个城市群的确是有希望的，要看国家整体经济增长情况和城市群参与国际市场水平。不过世界上没有一个世界级城市圈笼罩在令人窒息的雾霾中。

中小城市和特色产业发展解读有分歧

产城关系在以往规划中通常是被忽略或片面化的环节。在中小城市的发展方面，规划的具体指导意见主要是依托优势资源发展“特色产业”。这样的表述与以往那种号召性、概念性的规划语言相比更加务实。但一个比较明显的问题是，什么是特色产业？“特色”是一种结果，不是具体的产业。显然在产业研究方面，新型城镇化规划并没有大幅度进步，因此对特色产业的解读就会存在分歧。

我们常常看到，沿海中小城市的乡土产业在城市化的浪潮冲击下都消失了，中小城市搞得像家门口的大城市一样，还有某些城市在发展中集中全城资源打造“光谷“之类的单一产业。一旦地方政府出现偏差，就会出现某种产业的畸形发展，甚至形成某种意义上的城市灾难。

实际上一个相对较精确的表述，应该是发展中小城市的原生态产业和乡土产业。乡土产业的发展往往具有悠久历史和良好条件，当地老百姓几百年来就靠这样的产业生活，既有文化属性也有生态属性。 所以原生态产业和乡土产业这个概念更加有助于对地方政府做出更清晰的指引，推动当地产业发展，夯实城市发展的基础，夯实城市消费活化的经济基础，真正支撑起未来的城市化。

发展公共交通需注意系统问题

城市公交系统在城镇规划中被提到一个很高的位置上，这也是是建立在各国城市发展经验基础上的理性结论。规划对某些节点作了明确的技术性指引，比如要积极发展快速公共汽车、现代有轨电车等大容量地面公共交通系统，要求基本实现一百万人口城市中心区公共交通站点 500 米全覆盖。

需要评估的问题在于，公交系统和城市的关系在这份规划中被进行了模糊处理。比如快速公共汽车和现代有轨电车系统，现代有轨电车系统是安邦一再推荐的公交系统，具有高效和投资少的特点。而快速公共汽车（BRT），存在割裂城市空间系统的问题，对城市的土地价格也有很大影响。 另外，大容量公交系统有积极意义，但一定要有发展的限制条件。

在交通系统方面，规划也提出了若干比较明确的数据指标性要求。比如“推进中心城区功能向一小时交通圈地区扩散”。值得注意的是一小时交通圈形态是个理论值。在交通体系和路网未更新升级的条件下，一小时交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空间规模可能存在疑问。以实际情况看，这一小时的圈子可能大不过北京一个区；而以理想值来计算，路网系统改造所需投资难以估计。

人均城市建设用地限制构成重要约束

规划在发展目标方面最有价值、可能改变城市面貌和空间格局的看点，是关于人均城市建设用地的指标。规划中所要求的人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，是一个很重大的发展限定条件，为城市的发展形态建立了框架。

中国以往的城市建设用地一直是粗放式发展，官方数据显示，现在中国人均建设用地已到达130平方米，而实际中可能还要超过这个数字。对比其他国家和地区，发达国家人均建设用地平均只有82平方米左右，香港集约化程度更高，为人均30平方米。所以，规划提出人均100平方米建设用地的控制性指标是一个很大的进步，建立了城市的边界，不可能没有边沿的搞建设。

当然，就集约度而言这个数据并非达到了很高的水平，其实还可以进一步压缩用地规模。从表述上看，“人均城市建设用地”是城市经济学意义上的表示，作为国家级规划，可对容积率、密度做进一步调控和数据安排。

规划中应有而遗漏的几个问题

令人比较遗憾的是，这一规划还是遗漏了若干问题。比如物流问题，物流是城市圈或现代城市最重要的构成部分，对城市未来发展影响极大。作为一个面向未来的城镇化规划，对物流体系建设和物流成本约束几乎没有丝毫涉及，这不能不说是一个比较大的缺陷。

第二个涉及不多的问题是老龄化。老龄化在这份城镇化规划中设计内容很少，尽在“老人关爱服务体系”建设中提到八个字，显然规划严重低估了中国社会老龄化问题的严重程度。这将对城镇化的实现和落地形成严重影响。

总体来看，这份规划的临时性色彩是存在的，一方面存在一些普遍性缺陷，另一方面框架和逻辑关系也存在问题。从某种程度上时候，规划更像是一个意见汇总，而并非真正意义上规范的战略规划。

（作者为安邦（ANBOUND）首席研究员）