时代呼唤新生的标准化法

文/李春田

时代呼唤新生的标准化法

文/李春田

《中华人民共和国标准化法》(以下简称“《标准化法》”)诞生于中国经济体制改革、社会发生巨变的年代。它是中国经济改革的产物，它及时地并强有力地推动了我国标准化工作的改革，从而为我国经济的改革与发展，做出了不可磨灭的贡献。

《标准化法》产生的背景

《标准化法》是在中国由计划经济向市场经济过渡的特殊时期、经济体制改革的大背景下产生的。这个大背景的核心内容是什么呢？《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“搞活企业，是整个经济体制改革的中心环节。”为什么要把搞活企业作为经济体制改革的中心环节呢？这要从计划经济年代说起。在计划经济体制下的企业，实际上是政府直接指挥下的生产车间，企业生产什么？生产多少？由政府决定；产品价格、产品销售企业无权过问；产品标准企业自已无权批准，须经政府审批后方能生效实施等等。总之，政府那只看不见的手，伸到了企业的一切管理环节，企业没有任何的经营自主权，也就无所谓经营活力可言。我国的经济体制改革，说到底就是要把企业从政府的束缚中解放出来，使企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产经营者。只有这样，才能把企业中蕴藏的巨大潜力充分地发挥出来，使我国经济走上健康发展的道路。为此，国家出台了一系列“搞活企业”、“扩大企业自主权”、为企业“松绑”等方针政策。为了保障企业自主经营的权力不再受政府的侵犯，全国人民代表大会于1988年4月13日颁布了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称“《企业法》”），该法明确规定“企业的根本任务，是根据国家计划和市场需求，发展商品生产，创造财富，满足社会日益增长的物质和文化生活需要。”为保证企业完成自已的社会义务，该法授予了企业一系列权利，如“企业有权自行安排生产社会需要的产品或者为社会提供的服务”、“企业有权决定机构设置和人员编制”等10多项权利。与此同时《企业法》还特别规范了政府与企业的关系，在该法中要求“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营管理自主权，不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者规定机构的编制人数”等等。为了贯彻实施该法，党中央还专门发了一个《中共中央关于贯彻执行企业法的通知》，要求“各级党组织和全体党员，都要认真学习企业法，自觉维护企业法的权威，带头贯彻执行企业法”。党中央为贯彻实施一部普通的经济法还专门发出长篇通知，对全党提出要求，这在中国的立法史上是极为罕见的。由此不难理解“搞活企业”这4个字在当时的重大意义。这就是当时的形势。《企业法》比《标准化法》先出台8个月，而且两法均属经济法范畴。因此可以说，《企业法》的立法理论与实践，为《标准化法》的制定提供了充分的法理依据，《标准化法》理所当然地把“搞活企业”这个经济体制改革的核心问题，作为立法宗旨。但是，在这个历史的过渡时期，一直存在着市场经济与计划经济的争论，两种观念的博弈不可避免地反映到《标准化法》中。把握这个历史背景，是我们理解《标准化法》的一把钥匙。离开当时的大背景就事论事，是无法正确理解这部法的。

《标准化法》的改革亮点

《标准化法》从我国经济体制改革的大局出发，本着发展社会主义商品经济和“搞活企业”的宗旨，对计划经济体制下的标准化进行了大刀阔斧的改革，其中最耀眼的亮点就是将标准分为强制性和推荐性两大类，并将强制性标准的范围做了极严格的界定。这一点在今天看来好像是很平常的事，可在当时却是一项难度很大的改革。因为在此之前的所有标准都被视同技术法规是必须强制执行的，标准的强制性质己经成为一种不可动摇的原则，深深地扎根于标准化人员的观念之中。人们普遍认为，标准只有强制才能被认真执行，标准的执行力产生于强制力。既然如此，为什么还要把绝大多数标准的强制力取消呢？这就必然要联系到当时的社会背景，即“搞活企业”的需要。虽然当时许多标准化工作者对此很难接受，虽然多年来形成的习惯性阻力还很强大，但对取消强制这一点，立法机构却毫不妥协。中国的经济体制改革的取向，决定了《标准化法》的走向。要发展商品经济，就一定要给企业以经营自主权，就一定要把企业从计划经济年代强加给它们的束缚中解放出来（当时叫“松绑”）。如果所有标准（尤其是产品标准）都强制执行，势必限制企业的创新和对市场的灵活应变。计划经济年代那种同类企业按同一标准生产同样产品的局面便无法改变；商店的货架上只有中山装和解放鞋的场景也很难改观，“满足人们日益增长的物质和文化生活的需要”的承诺就无法兑现。恰是由于《标准化法》颁布实施以后，各级标准化行政主管部门，雷厉风行地、不折不扣地贯彻落实，在较短时间内完成了强制标准与推荐标准的区分。把该管住的管住了，该放开的放开了，从而为国有企业和大批新生的民营企业瞄准市场需求，借助国家的宽松政策，灵活运用强制标准、推荐标准、国际标准和企业标准，快速开发新产品并快速响应市场创造了条件。结果是，在短短几年之内，市场上的商品琳琅满目、应有尽有，服装鞋帽等日用消费品的花色品种达到了无法统计的程度，当时的报纸用“铺天盖地”来形容。成千上万的企业还把它们的产品推向了国际市场，创造了无数的经济奇迹。这里面理所当然地包含着《标准化法》所推动的标准改革的贡献。

回顾标准化立法的这段历史，有好多经验可以总结，其中最主要的经验是一定要从整个国家经济发展的大局出发，也就是把标准化这个小局，放到国家经济改革和长远经济发展的大局中加以权衡，决定取舍；把我们今天已经习惯了的工作原则和工作方法，同未来的社会发展趋势和发展要求相比较，该放就放、该改就改，不固步自封、不因循守旧。如果跳不出本系统、本部门的圈子，斤斤计较暂时的、局部的利益，就标准论标准是不可能立起一部好法的。

关于企业标准化的规定

在《标准化法》中，对企业的标准化工作做出了如下规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”仔细分析这项规定便会发现，它同前述的标准化立法宗旨是相矛盾的。我们不妨把这项规定分为两部分进行研究。

这项规定的前半部分要求企业制定产品标准，作为组织生产的依据。这个要求实际上是干涉了企业的内部事务，同已经实施的《企业法》的基本精神是相悖的。企业在面对市场竞争，自主经营条件下，用什么作为组织生产的依据，是企业完全自主的事。企业可以用标准作为组织生产的依据，也可以用合同为依据，还可以用样品或样机为依据，政府没必要管得这么具体，更没有必要要求企业必须以产品标准为依据。此外，更加令人费解的是，只有当“没有国家标准和行业标准”的情况下，才允许制定企业的产品标准，作为组织生产的依据。这就是说，只要有相应的国家标准和行业标准（并未区分强制标准还是推荐标准）时，企业必须以国家标准和行业标准作为组织生产的依据。这不就等于又回到所有标准必须强制执行的老路上去了吗？这样一来把标准区分为强制和推荐又有什么意义呢？

这段规定的后半部分是要求企业的产品标准向政府备案。为什么企业用来作为组织生产依据的标准还要向政府备案呢？在《标准化法》颁布之前，有一个国务院颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》，按照这个条例的规定，企业的产品标准须经政府标准化行政主管部门批准方能生效，企业无权批准自己的标准。这种典型的计划经济管理方式，到了上个世纪80年代经济改革大潮席卷中国大地时，它已显得非常不合时宜。在起草《标准化法》时便不再坚持由政府审批，把审批权下放给了企业（应该说“还给企业”才对），但放权不放心，要求企业把已经批准生效的标准报政府备案。备案的理由说法很多，但归根结底是以其作为对企业进行监督的依据。

在《标准化法》中为什么会出现这样一段与当时的经济形势和立法宗旨明显不协调的规定呢？这也并不奇怪，简单地说就是计划经济观念与市场经济观念博弈的产物。翻开上个世纪80年代的历史，便会发现这种博弈的激烈程度。可以说，这种博弈在某些部门、某些领域，直到现在仍未完全止息。所以，理解《标准化法》中的这个不和谐问题同样要从当时的背景出发。

标准备案的后果和反思

自从《标准化法》规定企业的产品标准必须向政府备案那一天开始，直到今天，关于备案的争议就从未中断。

首先，为什么要备案？关于这个问题，有关部门将备案的目的解释为“可作为国家对企业生产情况进行监督检查的依据”。这个备案动机，使企业一开始就产生抵触。因为企业意识到，一旦将产品标准报给政府，就等于把底牌向政府公开了，随之而来的便是政府以此为依据对企业的监督检查。所以，在此后很长一段时间里，许多企业既不制定标准也不备案。于是政府不得不开展一场声势浩大的“消灭无标生产”，这项遍及全国的行政治理持续长达10年之久。在强大的行政压力之下，企业制定的备案用标准，多数都是走形式。中国质量报登过这样一条消息：某厂的产品被监督抽查判为不合格，厂长问管理人员“根据什么判为不合格”，管理人员答道“根据我厂的备案标准”，厂长当即指示“立即修改标准”。抱着这种心态制定备案标准的企业绝对不会只是个别现象。备案的结果是政府手里掌握的标准与实际情况不符，难以发挥监督作用；企业本应认真制定产品标准并充分发挥标准的作用，却又不肯认真制定，损失是双向的。

其次，如何备案？关于备案，在该法只是一句话，最初的解释是三个字“知道了”。就是说，你制定了个产品标准报给我，我知道了，到此为止。可是到了后来，备案的手续被异化得极其复杂。在有的地方，首先要交备案费，交了费还不算完，还要组织专家审查，这就要召开审查会，开会的花费包括给专家的报酬、餐费、会场费等等，也都要企业负担。如果企业10年只开发1种新产品，只备案1次，花这些钱用10年来分摊，也就不算是什么大不了的事；如果企业在一年之中开发出10种新产品，要搞10次备案，由此产生的负担，对有些企业来说，可能难以承受；如果像有的化工企业，一年开发上百种新产品，也要照此办理的话，这个企业必死无疑。严酷的现实告诉我们一个简单的道理，在该法哪怕是留下一个小小的洞，也会被撕裂成一个大口子。到头来，法的功能下降、威信受损、生命周期缩短。这个教训是沉痛的。

最后，备案的结果如何？经过二十多年的实践证明，备案的结果不仅同它的初衷发生了背离，而且使不少企业的标准化工作处于应酬政府的状态。如果我们真的承认企业标准化工作对企业发展有重要作用的话，就必须尊重企业自已制定的产品标准。因为这个产品标准是企业标准的龙头，是制定其他所有标准的出发点和依据。它为什么能成为龙头呢？因为企业不论从事何种产品的生产或服务，都是为满足顾客的某种需求，而要满足需求则必先识别需求和定义需求。谁来承担这项任务呢？这就是产品标准的使命。企业为了制定好这个标准并保证依此生产的产品确能满足顾客需求并有竞争力，企业要做市场调查、要访问用户、要研究国内外标准、要测试竞争对手产品的技术参数、要把自已多年的经验积累和技术诀窍以及专利技术统统利用起来，制定出超过竞争对手的产品标准，才能生产出比竞争对手更有竞争力的产品。企业的其他所有标准，其实都是为这个产品标准的实现服务的，所以它是龙头。这个龙头标准是包括企业专利、发明和诀窍的技术积累、是企业制胜市场的武器、是企业的信息源。毫无疑问它是企业的技术机密和无形资产，因此它受《企业法》的保护。

对企业如此命运攸关的标准，要求它备案便等同于要求它公开。企业自然会意识到公开这个标准意味着什么。那些整天审查备案标准的专业户们，谁能保证他们不把甲企业标准中的机密告诉乙企业？企业对备案的不理解和抵制也不是完全没有道理的。这就必然打乱了企业标准化的正常秩序。有的企业内部有一套真正发挥作用的所谓“内控标准”，另外再制定应付备案的标准；有的企业干脆不制定标准了，没有标准照样生产，在“消灭无标生产”强大压力下，又不得不定个应付差事的标准，甚至请中介机构代为制定。不仅企业标准化工作被严重扭曲，而且在企业与政府之间形成一种很不正常的关系。

《标准化法》经过二十多年来的实践，现在回过头来看，当初在该法加进企业标准化那一段，是值得研究的。不论当初的理由多么充分，随着时间的推移，它的弊端已充分显现，对企业标准化工作并没起到多大的积极作用，却在政府与企业之间形成了一条鸿沟，这是很不值得的。如果当时能比照《企业法》对企业标准化也彻底放开，让企业在市场竞争中去自由发挥创造，也许企业标准化不至于像今天这样缺少生气和千篇一律，也许能创造出各具特色的企业标准化模式。《企业法》没对企业如何管理进行规范，也没要求企业必须按什么方法管理，结果企业不仅完成了从计划经济向市场经济的管理转型，而且创造了许多非常优秀的管理模式并涌现出一大批具有国际水平的优秀企业家就是一个明证。

当务之急是要有一部顺应时代要求的《标准化法》

现行的《标准化法》，是由计划经济向市场经济过渡时期的产物，它既表达了发展商品经济的国家意志，又残存一些计划经济的痕迹。这些痕迹与我们今天要发展和完善的社会主义市场经济是格格不入的。由于时代的进步和它自身的缺陷，这个法实际上已经处于休克状态。对这个法采取修修补补的办法，已经无济于事，必须根据形势发展的要求制定一部反映时代特点的新的《标准化法》。

新的标准化法应充分体现党的十八大提出的发展完善的社会主义市场经济和四中全会确立的依法治国的方针，并以此作为立法宗旨；

新的标准化法应能在充分掌握国内外经济、技术和标准化发展趋势的基础上，对我国的标准体制和标准化管理体制进行顶层设计，为标准化工作的发展打下长治久安的基础；

新的标准化法，在充分把握经济全球化、信息化和网络化以及新一轮工业革命对标准化的新要求和新挑战的基础上，重新定义标准化并规范政府的标准化行为，以保证未来的标准化能够适应中国经济转型和经济腾飞的要求；

新的标准化法应能有效推动我国标准化工作由“制标主导型”向“应用主导型”转变，使之走上与国家经济技术发展紧密结合的道路；

新的标准化法应能更好地保护企业标准化工作的自主权，把企业的标准化积极性和创造性充分地释放出来，发挥标准化在企业创新发展中的作用；

我们已经积累了20多年标准化法制的实践经验，无论是正面的还是反面的，只要我们能认真总结，都能对制定新的标准化法提供有益的借鉴；

我国的标准化不仅已经同国际组织接轨，而且同诸多国家广泛接触、多边合作，吸取他们的成功经验，可以使我们少走弯路，降低失败的风险。

新的标准化法必能把全社会方方面面的力量组织起来，实现跨企业、跨专业、跨行业、跨部门的协同，用中国人的智慧和现代标准化的协同功能去实现我们的一个个梦想。我们有理由期待这样一部新生的标准化法。

（作者：中国标准化协会常务副理事长、上海市质量和标准化研究院首席标准化顾问）