美国关门闹剧背后的博弈

文/林海

美国关门闹剧背后的博弈

USA : The balance of power behind the government shutdown

文/林海

2013年10月16日晚，美国国会参众两院决定，给予联邦政府临时拨一笔“应急”款。次日，奥巴马在凌晨签署议案，正式结束了美国联邦政府持续16天的“关门”风波。其实，美国联邦政府并不是第一次“关门”。在历史上，也曾经出现过许多次类似的政府钱荒导致被迫“关门”的窘况 （图/东方IC）

《反预算过度法》：“关门”有法可依

据统计，从1977年到1996年的19年间，联邦政府共关门17次，几乎平均每年关门一次，最短的一天，最长的21天。不过，联邦政府并不是无凭无据“怠工”的。根据《美国宪法》第一条第九款的规定：“除依照法律规定拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布。”针对《宪法》的该项规定，美国1870年通过了《反预算过度法》，明确了政府应该如何获得和使用预算，禁止政府超预算花钱。任何联邦公务员违反《反预算过度法》将被处以最高两年的监禁并罚款5000美元，当政府提出的预算得不到国会批准时，政府就只能关门（国防等核心部门除外）。

历史上，美国政府多次出现“关门”的现象。最近的一次是在1995年12月至1996年1月上旬，前后长达21天之久，是迄今为止美国历史上时间最长的一次。2013年这次关门与以往相比，虽然时间不是最长的，影响范围却是最广的。因为1995年美国政府“关门”之前已通过多项专门拨款法案，而这一次没有通过任何专门的拨款法案，从而影响到了整个联邦政府机构的运转。其中不乏一些令人啼笑皆非的趣事。英国广播公司BBC列举了其中几项：

1．美加边界维护人员只剩一人。

长达8891公里的美加边界布满纪念碑，通常由八名人员负责清洁与维护，不过其中七人去休无薪假了，现在只剩一人负责维修。

2．位于欧洲各地的公墓关闭。

在两场世界大战殉职的约12.5万名美国士兵，分葬于世界各地24个墓地，其中20个地处欧洲。根据美国作战纪念碑委员会（AMBC）在网络上的声明，现在这些墓地全都关闭了。

3．暂缓对伊朗制裁。

国务院政治事务次卿薛曼表示，对伊朗执行制裁能力明显受到这次关门事件的影响。她向参议院外交委员会表示：“我们执行制裁，但制裁的能力，因为政府关门大受影响。”她说，现在负责监督制裁的财政部外国资产管理办公室（OFAC）“完全没人”。

4．肯塔基州爆发抢肉潮。

肯塔基州坎贝尔堡（Fort Campbell）军事基地的一家商店发生了令人瞠目结舌的景象：购物者预期商店可能会因政府停摆关门好几天，抢着买肉。

5．练习了一年的比赛取消。

沿西弗吉尼亚州阿帕拉契山脉跑100英里的赛跑，因为行经国家公园而取消。虽然比赛决定择期再举行，不过很多参赛者表示这将影响他们的备战状态。

6．“007”邦德（James Bond）迷增加。

华府的史密森尼博物馆（Smithsonian）关门，所以到华府的游客和有的是时间的公仆，干脆去参观私人博物馆与画廊。正在展出《精美的邪恶：邦德电影50年来的坏蛋》的私立华盛顿间谍博物馆（The International Spy Museum）因此突然生意大好，游客数量是平时的130%。

7．公仆吃饭免费

多家咖啡厅与餐厅提供80万名休无薪假的公务员折扣或免费餐点。圣路易市一家餐厅推出“政府关门三明治”（Government Shutdown Sandwich），民众无须带识别证，只要说自己是公务员，即可饱餐这种夹了炖牛肉、熏火鸡、手撕猪肉、莴苣、番茄、洋葱与酸黄瓜的三明治。

8．讽刺T恤热卖。

讽刺华盛顿政府功能不彰的T恤销路不错。爱德华州公司推出的T恤印着：“2013年关门——没有生产，不可原谅。”（The shutdown 2013 - no productivity， no mercy）。T恤推出后首日卖出约200件，第二天卖了150件。

其他公司也纷纷推出类似T恤，其中一款印着：“无薪假，非必要员工。別问我，今天我休假。”

“关门”成为最后通牒

历史上，时间最长的一次政府关门事件出现在1995年。80万名政府雇员不得不放无薪假。而在政府“关门”期间，正巧赶上圣诞节。时任总统的比尔·克林顿一家仍然住在白宫里。在关门期间，克林顿不得不自己掏腰包，支付白宫的电费。

在前文提到的1870年《反预算过度法》之前，美国政府很擅长向国会钱袋之外找钱，那就是向银行贷款。银行出于经济诉求和政治压力，一般会接受政府的贷款要求。因此，“靠借钱过日子”便成为19世纪美国政府不按法定拨款，超额开支的滑头手段。

在很长的一段时期里，美国政府的一些部门都是先把钱花了再说，欠下了债回头再找国会要求拨款偿还。政府行政部门用信贷采购，然后向国会报销的办法来躲避《宪法》规定的制约。国会虽然不情愿拨款，但也没有办法。因此形成了行政权力实际上一直在逾越和侵犯国会“钱袋”权力的局面。

这两种权力之间的不断冲突和较量，终于在南北战争后的1870年促生了《反预算过度法》。这部法律后来经过了数次修正。其中最重要的一次是在1905年至1906年关于“拨款必须按月结算”的规定。如果政府再像过去那样“寅吃卯粮”，将构成犯罪。现今的《反预算过度法》是1982年9月12日开始执行的。这一版的法律还禁止公务员在“关门”期间“自愿加班”的行为——该法规定，美国政府或哥伦比亚特区政府的官员或雇员，只有在涉及人身安全或保护财产时，才能在政府关门时提供自愿服务。明知且故意违反这项规定的雇员，可处有期徒刑两年或罚款5000美元。

正如硬币都有两面。初衷是限制政府权力的《反预算过度法》，在一些强势的总统那里，竟成了推进政见执行的手段。因为事实上，许多美国民众并不愿意看到政府“关门”。政府关门给美国人的生活，尤其是政府雇员和对政府特别依赖的弱势群体，造成了种种不便和困难。一位法学教授说，美国人在政府关门问题上，往往表现出个人利益与宪政原则的混杂和矛盾，“因此，大多数人都会说，那就象征性地关闭政府吧，可以去不成国家公园，可以无法及时收到退税，但军队在阿富汗还是能继续打仗。这就是国会此刻悄悄允许的那种平衡。”

正是利用了民众的这种心态，里根和老布什都曾用关闭政府为威胁，来推进他们的政治议程。里根于1981年11月23日第一次行使了否决权，阻止通过一项紧急开支法案。因而，联邦雇员被勒令停止办公，纷纷回家。国会在几小时之后通过一项为时三周的开支措施，满足了总统的要求。联邦雇员返回工作岗位。里根的继任老布什则选取一个假日周末部分关闭政府，受影响的主要是游客，在放假的日子去不成国家公园和史密森尼博物馆，仅此而已。

造成巨大灾害后果的停摆

但是，前面提到的是1995年和1996年的政府关闭事件，和这种威胁式的“闹剧”不同，这两次是动真格的。当时克林顿总统与众议院议长纽特·金里奇（Newt Gingrich)在一些最紧迫的问题上存在分歧，包括为老年人提供的“联邦老年医保计划”、为贫困人口提供帮助、减税以及联邦预算赤字等。双方的分歧导致联邦政府两次关门，一次在1995年，为期六天；另一次在1996年，为期21天。这两次关门对于社会的影响是巨大的。

首先是健康卫生问题。一些由政府财政支持的医疗机构不接受新病人，疾病预防控制部门也停止了检测，609个有毒废弃物搜集点的消毒、搜集工作停顿，2400名联邦政府搜集有毒废弃物的工人被打发回家。其次是公共安全问题。酒类、烟草、武器和爆炸物品的申请程序延缓或停止，对犯罪儿童的救助及矫正工作暂停。

再次，对于社会弱势群体的救助均受到影响。1.35万名内政部印第安人事务局的公务员放假，对5.3万名印第安人的救助工作延迟，2.5万名印第安人没有收到燃油和燃气补贴。退伍军人的健康、福利、财政和旅行等服务也受到缩减。40万名新加入老年医保体系的人因政府关门推迟登记，11.2万名新加入社保体系的人没有办理手续，21.2万张新发、换发的社保卡没有签发，36万次诊所就医被延误。

透过现象看这些影响深远的政府关门事件，我们会发现蕴藏在美国两党政治体制内的深层矛盾与解决机制。1995年到1996年，正是克林顿总统与众议院议长金里奇领导的国会多数党共和党在政府预算问题上“强杠”的时期。府院之争的结果就是政府“断炊”。当时的共和党还沉浸在前一年中期选举大胜的喜悦中，它终结了民主党历时40年的众议院控制权，同时收复参议院多数优势，志得意满之余，开始强推名为“与美国有约”的竞选政见，里面也包括对于政府的社会保障福利经费和健保预算大刀阔斧的削减。

克林顿总统在缺乏国会支持的状况下坚决不屈服，最后动用否决权，封杀国会通过的预算案。1995年11月，克林顿任内的美国联邦政府首次关门，历时五天的府院对峙在克林顿同意一项七年平衡联邦预算的计划后，偃旗息鼓。没想到，一个月之后，烟硝再起，美国联邦政府二度关门，从12月一直延续到下年度的1月，公务员被迫放无薪假，国家公园、纪念堂、博物馆全部闭门谢客，入境申请被暂停，每天有两三万张签证申请被搁置。这两次政府关门共造成了14亿美元经济损失。

第二次关门危机历时21天，在参议院多数党领袖杜尔与克林顿达成相对比较温和的删减预算协议后落幕，整场纷扰的“始作俑者”——众议院议长金里奇成为众矢之的。媒体暗指他是因为觉得自己去参加以色列前总理拉宾葬礼时被白宫怠慢，所以才“公报私仇”，故意“修理”克林顿。然而他自己并不这样认为，他在《华盛顿邮报》上撰文称，他领导的府院之争长期来看，对国家是好的。因为它促成了1996年的删减预算协议，使得美国实现了自1969年以来最大幅度的政府减支。

这就是美国的政治传统：代议制使得代表不同群体利益与意志的声音，承受着巨大的政治、经济以及民意压力，必须最大限度地坚持底线。如果不能达成共识，就可能会到“最后关头”也无法找到解决方案。比如在当前民主党主政、共和党控制众议院的“跛脚鸭”状况下，对峙的双方都明白，如果保持政治僵局，甚至引发“囚徒困境”，不但在减税、削支等问题上达不成一致，还将美国推向党派分裂的“政治悬崖”，从而带来更为严重的后果。好在，从数次危机的解决方式来看，最终仍能通过政治协商和充分沟通，在一个富含可能性的制度框架里达成了共识。各方代表随时保持修正方案的弹性，精确计算时间、外力等技术性因素，最终达成协议，走出危机，推动社会前进。

编辑：薛华 icexue0321@163.com