边境地区“三非”①人员跨境违法犯罪问题研究——以云南省德宏傣族景颇族自治州为例

张 洁

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

德宏傣族景颇族自治州位于我国西南边陲、云南西部，除梁河县外，芒市、瑞丽市、陇川县、盈江县均与缅甸接壤，国境线长503.8公里，基本无天然屏障，且出入境便道、小道无数。加之缅甸国内政局不稳、战事不断，我国经济高速发展、就业机会增多，中缅边境少数民族同宗同族等客观因素，致使大量缅籍境外人员非法、无序涌入德宏，且数量呈逐年倍增趋势。如下图所示:

2009年—2012年德宏州公安机关查获缅籍“三非”人员人数统计表

应当注意的是，这些滞留在德宏境内的“三非”人员，由于具有较强的流动性、隐蔽性，其实际数量已远远超出公安机关的查获数，具体数据难以估计。“三非”人员爆发式的增长，加剧了失控、漏管现象，导致犯罪率节节攀升，尤其是“三非”人员参与走私贩卖毒品、拐卖妇女儿童、“两抢一盗”、卖淫、吸毒等跨境违法犯罪活动，已经成为影响当地社会稳定的突出问题。

一、德宏州边境地区“三非”人员跨境违法犯罪现状②数据来源:云南省德宏州公安局出入境管理处，公安内部统计数据。

(一)刑事案件数量呈逐年上升趋势

据统计，2009年，德宏州缅籍“三非”人员共犯刑事案件383起，占全部刑事案件的8.1%，抓获各类缅籍犯罪嫌疑人170人，其中涉及杀人案件1起，故意伤害案件4起，绑架案件1起，盗窃摩托车182起，抢劫案件63起，拐卖案件68起;2010年，共犯刑事案件468起，占全部刑事案件的11.1%，抓获各类缅籍犯罪嫌疑人107人，其中涉及杀人案件3起，故意伤害案件5起，非法拘禁案件1起，盗窃摩托车169起，其他盗窃案件57起，抢劫案件59起，拐卖案件55起。其中，“两抢一盗”侵财型案件在德宏边境地区一直处于高发态势，均是采取在我国境内抢劫、抢夺或盗窃，到缅甸销赃的作案手段，特别是盗窃摩托车案件的犯罪嫌疑人几乎全是缅籍“三非”人员。此外，德宏境内发生了多起故意杀人、故意伤害、投毒等恶性犯罪案件，均有缅籍“三非”人员参与实施，影响极为恶劣。

(二)跨境拐卖妇女儿童犯罪现象突出

在利益的驱使下，中缅两国犯罪分子利用德宏边境特殊的地理环境，境内外相互勾结并形成错综复杂的跨国刑事犯罪团伙，进行拐卖妇女儿童犯罪活动。仅以2009年“4.24”特大跨国拐卖缅籍妇女案为例，德宏警方解救遣送被拐卖缅籍妇女儿童40人，抓获并遣返缅籍拐卖犯罪嫌疑人57人。当前，在中缅两国警方高强度的打压之下，部分犯罪分子依然顶风作案，由原来的区域性作案发展至跨国作案。2010年，德宏州公安机关共立拐卖案件90件，破81件，抓获犯罪嫌疑人86人 (其中缅甸籍38人)，解救被拐卖妇女儿童98人 (其中缅甸籍94人)，与2009年同期立拐卖案件82件，破61件，同比立案上升8起，升幅9.8%。

(三)毒品犯罪促使“三非”问题持续恶化

缅籍特殊人群非法进入德宏边境地区贩毒情况日益猖獗。2009年，德宏州破获缅甸籍特殊人群贩毒案件13起，抓获犯罪嫌疑人17人，缴获毒品11.077千克;2010年，破获缅甸籍特殊人群贩毒案件47起，抓获犯罪嫌疑人55人，缴获毒品44.2224千克，相比案件数上升261%，抓获嫌疑人数上升223.5%，缴获毒品数上升299.2%;2011年1月至3月，破获缅甸籍特殊人群贩毒案件6起，抓获犯罪嫌疑人7人，缴获毒品3.4113千克。2012年上半年，破获缅籍“三非”人员毒品案件17起21人，缴获毒品海洛因48779.3克，冰毒1073克，鸦片355.7克。同时，缅籍毒贩为了实施毒品犯罪活动，也不惜非法进入我国境内，造成“三非”问题的进一步恶化。

(四)违法行为频发严重扰乱边境地区社会稳定

“三非”人员除了实施刑事犯罪活动外，还参与大量的违法活动，如卖淫、赌博、吸毒等，严重扰乱社会治安。特别是缅籍“三非”妇女聚集在德宏边境地区卖淫，有的妇女认为通过卖淫赚钱快，甚至邀约家庭、家族里的女性成员一起从事，相互介绍、掩护、放风，呈现出群体性特征。此外，大量缅籍吸毒人员也在德宏边境地区流动，据统计，2007年1月至2010年5月瑞丽市强制隔离戒毒所共收戒缅籍吸毒人员1059人，占总收戒数的23%。这些吸毒者长期在国境两边不断出入躲避，又与国内吸毒人员相互勾结，严重扰乱社会治安。

二、德宏边境地区“三非”人员跨境违法犯罪原因分析

(一)缅甸经济相对落后

两国间经济发展不平衡，是导致“三非”人员跨境违法犯罪的根本原因。毗邻中国的缅甸国内处于经济发展相对落后、百姓生活极度贫困的境地，促使大量缅甸人涌入我国边境地区经商、务工，甚至沿街乞讨、捡拾破烂为生。由于这个群体人数众多、成分复杂，在德宏境内一般无固定住所，缺乏生活、生产资料，且不具备劳动技能只能从事一些简单体力劳动，大多处于贫困境地。因此，“三非”状况的持续恶化，必将促使各类跨境违法犯罪活动的高发。

(二)缅籍“三非”人员难以就业

由于受教育程度、劳动技能等限制，以及就业的非法性质，缅籍“三非”人员在我国境内很难找到稳定的工作，处于不断流动打零工的境地，加之国内雇主往往区别对待、同工不同酬，使得“三非”人员希望摆脱贫苦困境的愿望破灭，难以解决温饱问题，增加了参与违法犯罪活动的可能性。

(三)缅籍“三非”人员形成固有的行为方式和价值观念

部分缅籍“三非”人员与德宏境内少数民族具有同种民族跨境而居的渊源关系，但是由于分属两国的客观事实，地域、文化背景、生活习俗、社会条件等的差异，形成了其固有的行为方式和价值准则，与我国的社会环境难以融合，也成为“三非”人员跨境违法犯罪的一个诱因。

(四)缅甸是毒品的重灾区

缅甸的毒品问题一直未能得到有效遏制，缅籍“三非”人员特别是来自于缅北地区的人，其接触到毒品及涉毒人员的可能性较大，具有参与毒品犯罪的便利条件，这也是德宏边境地区吸贩毒案件大多涉及缅籍“三非”人员的原因之一。

(五)德宏边境治安案件层出不穷

“两抢一盗”侵财型案件一直是德宏边境一线的高发案件，境外收赃窝点的存在本身就是孕育此类案件高发的“温床”。虽然中缅两国警方针对边境线上的收赃窝点实施了打击整治行动，但在利益的驱使下，犯罪分子利用边境特殊的地理环境，不断变换收赃窝点和收赃手法，难以达到根除目的。

三、公安机关打处“三非”人员跨境违法犯罪难点

(一)警务合作机制不健全

目前，由于中缅两国的法律法规、政策不同，无法得到有效的制度支持，导致双方的警务合作工作约束性和适应性不强，合作基本上是靠两国警方的基层交往关系进行，不能适应现实需要。主要表现有:

1.警务合作机制难以统一。在德宏503.8公里的边境线上，缅甸政府和克钦地方武装组织控制区交错出现。由于缅甸克钦独立组织在自己的管辖区域内具有高度自治权，在边境管理的法律法规、边境执法合作等方面与缅甸政府有着诸多不同。因此，缅政府、克钦组织双方在与我合作交往中难以有统一的规范和标准，无法形成有效的机制保障。

2.警务合作无法持续深入。中方与缅甸警方在开展两国警务合作时，无从上至下的对应机构，且缅甸由于其国内形势的需要，警察、移民等机构人事变动频繁，往往出现“旧官推卸责任，新官不理旧账”，警务合作缺乏连续性，导致两国警方在一定区域和领域内的警务合作难于持续深入的开展。

3.缅方警务合作工作滞后。由于缅甸属军管国家，加之内部武装纠争不断，国家内部体制、制度不完善，给两国警方的警务合作带来一定困难，有时为一些涉外警务问题很难及时快速作出配合决定，涉及稍微棘手的一些中方警务配合请求，缅警方都要逐一层级上报，有时一些万分火急的协查、协破、协捕、现场出境指认、勘查、取证的重大刑事案件，往往会形成答复不明确甚至久拖不决，在客观上给中国警方及时侦破、抓捕跨境犯罪嫌疑人带来不便，错失及时侦查、取证、抓捕的机会。

(二)情报信息互通不及时

由于中缅双方在情报信息合作、共享、交流等方面的机制不健全、措施不完善，导致许多有价值的犯罪情报信息不能及时通报共享，“情报导侦”的工作模式难以正常运转，在一定程度上制约了双方在防范、侦查、打击跨境犯罪的及时性、针对性和有效性。

(三)“三非”人员身份核查困难

对于“三非”违法犯罪人员而言，大部分无合法有效的身份证件，一方面为了办理案件的需要，公安机关应当尽可能地查明外国籍犯罪嫌疑人的身份，避免引起外交交涉;另一方面，该部分人在接受我国法律制裁后，往往还要遣送出境，这都需要核实“三非”人员的身份，确认遣返出境的国家。但实践中，向缅方提出核查身份的请求，对方大多不予回函，导致最后缅方以国籍身份不明为由拒绝接收该部分人员。

(四)对违法犯罪的“三非”特殊人群打处不力

根据我国《刑事诉讼法》规定，因怀孕、哺乳期妇女和残疾人、未成年人以及患有严重疾病的人等特殊人群，属于有别于其他有刑事责任能力的人群，所以对应追究刑事责任的特殊人群不能收押，只能取保候审、监视居住。而实践中，“三非”人员又大多无固定住所、无亲戚朋友，对其采取取保候审或监视居住难以操作，一旦释放就会失去行踪。

(五)遣返工作难度大，反复率高

虽然目前公安机关清理、遣返“三非”人员已成为常态化，但由于边境一线难以有效控制非法入境，加之缅方在遣送工作上的配合、协助不力，对遣返归国的“三非”人员不接受、不处罚，特别是对被遣返的违法犯罪人员也不采取管制措施，导致超过90%被遣送出境的缅籍“三非”人员不出三日即又通过边境便道或其他途径重返我国，遣返工作处于“屡遣屡返”的困境。

四、防控“三非”人员跨境违法犯罪的对策

(一)加强边境地区的管理，从源头上杜绝“三非”问题

一是公安边防部门、解放军边防部队加强协作配合，加大边境一线的检查、巡逻力度，特别是加大对两国边境之间的简易通道的巡逻堵截工作，从源头上遏制境外人员非法入境的发生，进而减少“三非”人员违法犯罪的几率;二是充分借助村委会、治保会等基层组织，密切关注边境地区“三非”人员的动向，及时通报、交流，协助公安机关发现并掌握“三非”人员情况信息;三是公安机关应加大边境地区的清遣力度，严格暂住人口、出租房屋、特种行业、娱乐场所管理，对容留、收容“三非”人员的单位和个人，严格按照相关规定处罚，铲除滋生“三非”人员的土壤。四是联合公安、司法、外办、边防等相关部门人员深入边境地区开展法制宣传，提高群众的法律意识、主权意识，使群众充分认识到打击“三非”人员跨境违法犯罪的重要性，最大限度的防范和减少“三非”问题。

(二)积极构建简便、快捷，有针对性的警务合作机制

为应对当前跨境违法犯罪日益猖獗的严峻形势，亟须构建以两国警务合作为主要内容的较为健全的中方与缅方地方政府、移民机关、缅军方和克钦武装的警务工作研究性协作、商议制度和快速配合协作制度:一是两国应针对新时期边境社会治安状况和跨境违法犯罪的新动向、新趋势、新问题，在过去会晤会谈的基础上，进行对口警务工作性研究和相互间的大胆探索，努力找到和寻求共同治理和打击的最佳途径和方法手段，并把这种警务合作、交流和工作性研究在两国经过充分磋商后形成定期或不定期的合作、交流和制度上的探讨机制;二是中方应当主动与缅地方政府、移民机关、缅军方和克钦武装的一级领导机关，就中缅双方两国警务合作问题，从根本上达成提供快速反应、快速出警的警务配合、协作、协查、协破、协捕、现场出境指认、勘查、取证侦察等系列快速配合协作制度;三是中缅两国边境地区警方应相互建立起涉外联络警官派驻制度，遇事可及时会晤、交流与接洽，从而确保共同维护边境社会治安及打击违法犯罪问题上的配合到位和有效支持。

(三)建立刑事犯罪情报信息共享机制，提高打击效率

跨境犯罪案件的居高不下与刑事犯罪情报信息不能及时共享有着一定的关系，因此，建立中缅两国警方刑事犯罪信息情报共享机制，及时将涉及对方违法犯罪分子和团伙的犯罪情报信息进行通报，有效防止和打击跨境犯罪多发态势。并且，建议在各类刑事案件情报信息共享的基础上，实行案件终审回告制度，即根据对方提供的线索，另一方所核查的案件情况以及案件最终处理情况，应以公文的形式回告情报信息提供方。这样有利于不断完善犯罪情报工作，更好地服务于侦查实践。

(四)建立外国人遣返场所，完善遣返配套措施

为了克服当前实践中羁押、遣返的各种难点，建议在边境地区建立外国人遣返场所作为配套设施，同时具备执行拘留审查、遣返、限制活动范围、取保候审或监视居住等行政、刑事强制措施的综合功能。既可以对“三非”人员、已接受我国法律制裁的“三非”违法犯罪人员在清理、审查直到遣送这段时间内实行集中管理，等待缅方对其身份及国籍确认，直至遣返为止;又可以为“三非”特殊人群、采取取保受审或监视居住的“三非”违法犯罪人员提供一个特定场所，便于执行限制人身自由的强制措施，彻底杜绝钻法律空子的情况。

(五)加大边境执法力度，开展专项整治行动

保持对跨境违法犯罪活动的高压势头，加大中缅边境地区执法力度，在联手打击跨境违法犯罪活动的同时，针对其中比较突出的案件类型，在结合案件侦破的基础上，深入开展辖区重点整治，适时集中优势兵力开展区域性专项整治行动。