斩除农村金融乱象

●文/张晓山

（作者系中国社会科学院学部委员，全国人大农业与农村委员会委员，管理学博士。）

目前并没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规、系统的农民合作金融组织。民间借贷合法化至今未有具体的政策措施和指导性意见，这就逼迫民间金融打着各类正规金融的旗号，以便取得合法性，这是农村金融乱象之源。

防范合作金融异化

多元化、竞争性的农村金融体系应包括正规金融和非正规金融（民间金融）。农村的正规金融包括政策性、商业性和合作性金融。农村金融改革真正的目标应是满足农户和农村小微企业的贷款需求，使农户和农村企业能以更便捷、快速和成本较低的方式获取金融服务。

然而，现在的农信社已经股份化和商业化了，没有了合作金融的性质。农村的金融体系中并没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规、系统的农民合作金融组织。2008年8月15日发布的《货币政策执行报告》中，央行开出专栏讨论民间借贷。建议给民间借贷合法地位，并适时推出《放款人条例》，这是使民间借贷合法化的一个积极的信号。但至今也未有具体的政策措施和指导性意见。这就使民间金融必须挤进正规金融体系之中，打着各类正规金融的旗号，以便取得合法性，这是农村金融乱象之源。

供销社有资产无社员，是个半行政化部门，也变成个空壳了。如何让供销社真正成为农民自己的合作组织？未来可以采取“嫁接”的思路，就是由供销社牵头领办基层的专业合作社，做实前者、壮大后者；专业合作社利用供销社的资源、资产、人才等，注入活力，改造供销社，把新老资源嫁接起来，形成一个有机体。

有必要说的是，供销社和信用社作为一种制度遗产，对其撒手不管是不现实的，在目前的国情下也是不可能的。尽管上述改革思路推进难度很大，但要改变其尴尬和边缘化的现状，就必须果断去做。

政策规定符合条件的合作社可以开展信用合作，不少地方也在搞资金互助会。首先，如果你的合作社符合上述质的规定，是有生命力的、能旺盛发展的合作社，其信用合作就有扎实基础。有的专业合作社虚有其名，挂羊头卖狗肉，要搞信用合作很难搞好。其次，农民合作社内部的金融合作针对不同的社员群体可以履行不同的功能。使社员差别化的资金需求能得到差别化的金融服务。

一是单个农民专业合作社的资金互助，它适宜于传统、小规模的兼业农户群体，主要满足这部分成员生产经营中的小额、短期、急需的借款需求。这部分客户群从商业银行或农村信用社往往得不到贷款，专业合作社内部的资金互助可以起到拾遗补阙的作用。

二是对于专业大农户，合作社内部的资金互助通常无法满足其生产经营需要，合作社的功能更体现在培养农民信用，向银行提供农户的信用记录，降低信息不对称性。

因此，农民专业合作社开展资金互助，合作社既可以扮演直接的融资服务提供者（直接开展成员内部资金互助）；也可以扮演融资服务的中介：作为银行或农户的代理人，建立贷款农户成员的征信评估制度，为银行提供优质客户信息；或作为农户的代理人，向银行推荐潜在优质客户，并可以为贷款农户提供担保服务。甚至可以合作社名义从金融机构“批发”贷款，而后向农户“零售”，为农户直接放款，银行金融机构只与合作社签订贷款协议。

发展合作社需要人文基础

发展合作经济的原则就是对合作社的质的规定性，必须遵循，这就是：必须是社员所有、社员控制、社员受益，合作社社员作为所有者和合作社服务的使用者在身份上是统一的。入合作社不是为了分红，而是为了享受到服务，这和股东完全不同。

至于发展路径的选择，这和合作社发展的历史背景、资源禀赋、文化传统、是否有好的带头人，属于什么行业、什么产品等多种因素相关。值得一提的是，任何一个地方的合作社发展，都离不开一定的人文基础，因为合作社不是一种单纯的经济组织，而是具有一定理想和社会责任感、崇尚平等、互助、社会公平等理念的组织，它首先不是考虑盈利赚钱。此外，合作社的发展也有赖于很多条件的发展，缺乏这种民主参与和决策的氛围环境，合作社只能延续一代半人，到创始人儿子这一代就会散掉。

当前迫切需要通过改革试验，形成比较成熟的《农村社区集体经济组织条例》，明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，成员的责任、权利和义务；在此基础上，使集体经济组织成员的个人成员权利与财产权利相统一。同时要厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。

确权民主 合理分享土地红利

作为村集体的代理人，不少地方的村干部“反仆为主”，掌控资源。特别是现在很多地方吃饭靠发展、发展靠土地的模式下，往往地方政府和村干部结成同盟，让农民利益受损。解决问题可从两个方面着手：一是明晰产权，弄清楚全村有多少地，每个人有多少地，对自己的家底有数。这样，被偷被抢也能清楚，可以追究。一定要先做好土地确权，无论是落实到地块、落实到股份还是落实到户或小组，甚至折股量化，都是为之后的分配土地收益奠定基础。二是发育乡村的民主治理机制，不管是村委会还是党支部，不能同时是村里的议事机构、议决机构。可以发育出其他的机构如村民代表会、议事会等，用它们来制约村委会，行使决策权力。民主机制的发育和产权的明晰，二者是配套的，缺一不可。

公有制的国情下，农地确权会不会面临一些法律上的难题？的确，中国的土地集体所有制在世界上是比较特殊的情况，我们确的是产权，包括占有、使用、收益、处置，在占有和使用上，农户享有承包权，把经营权流转，因此即便出了一些问题，也是在经营权的范畴内。另外一个是处置权，包括继承和转让，这些能否做到，在理论上、政策上和法理上都还有一些需要澄清的问题。中央曾要求在5年内完成确权，可能进度还会加快。只要把这个工作做好，接下来的农村改革就好推进了，很多事情就通了。

当然，确权之后的土地收益是否完全由农民获得？作为土地所有者的集体，能不能、该不该从土地收益中得到相应的份额，大家还在探讨。我认为，集体是由成员组成的，如果成员集体表决作为所有者需要得到相应份额，那么具体的份额比例、之后的使用去向，都应该由成员决定和监督。只要成员能真正行使权力，过程是公开透明的，采取何种做法都是可以允许的。

土地流转应依法自愿有偿

历朝历代都有农民因为土地兼并而流离失所，成为佃农甚至流民。但现在已经大为不同了。工业化和城镇化的背景下，很多人是自觉、自愿离开土地，去城市打工，对他们来说，以后不愿回到农村，即便回去，也不一定会继续以种地为生。这就为土地的流转和适度经营提供了一定的条件。但必须坚持，农民如果离开农村到城市，他对农村土地的承包经营权、宅基地的用益物权等各种权利，还必须保留，即便放弃，那也必须是有偿的。有的地方在农民进城之后，给予社保的同时就必须把农村的土地让出来，或者给予住房就必须把原有的农村宅基地交出来，我对这些做法坚决反对。

这是因为，宅基地和承包经营权作为用益物权，是一种财产权利。农民进城获得就业保障也好，其他机会也好，这都是作为一个公民所应该享有的权利，而公民权和公民本身的财产权并不存在一种交换和替代的关系。

值得一提的是，现在和计划经济时代并无可比性。彼时，通过升学或者其他方式进城，意味着实现了国家认可和兜底的一种身份转变，工作包分配、吃上商品粮，作为公家人，一切都和农村没有关系了。但现在你进入城市、读了大学，也并不意味着身份的彻底转变，更不会有一应资源的保障。在这种情况下，不能要求进城农民把自己原来在农村的财产权利让出来。只有在城市和农村都稳定到一定状态之后，前者能提供必要的就业机会，教育和住房也能保障了，农村也能享受到和城市接近的基本公共服务了，此时，进城农民可以通过和地方政府、村委会等有关方面协商，在一定的条件下转让其在农村的财产权利。即便如此，也必须因人而异、因地而异，顺其自然。

最后，十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的土地市场，十八届三中全会把逐步两字去掉，说明在过去的5年时间里，基本上没有什么进展。这固然涉及到很多政策的问题，但关键还在于其中的利益纠葛很多。提建议首先要正视难度，建立城乡统一的土地市场，让农民得到更多土地增值的收益，实行同地同价同权，必然就会有人减少收益，比如地方政府和开发商，要动他们的奶酪，所以推进难度很大。这又回到一个问题，就是国民收入分配格局要有大的调整。什么时候地方政府发展不靠卖地了，地方政府就有真正激励去关心保护土地，城乡统一的土地市场才能得以建立。