城镇化背景下农民工工伤保险制度研究

杭冬婷

【摘要】农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，为经济社会发展做出了许多贡献，他们大多从事高风险行业，但是工伤保险水平并不及城镇职工。文章结合我国城镇化的大背景，在介绍农民工职业分布特点和工伤保险存在问题的基础上，分析了这些问题的成因，并进一步提出了完善我国农民工工伤保险制度的建议。

【关键词】农民工 工伤保险 预防 康复

农民工职业分布特点及工伤保险现状

由于农民工群体是从农村走出来的，受我国农村经济社会发展还比较落后的社会现实的影响，他们往往受教育程度不高，文化水平偏低，在城市所从事的行业也具有低知识性、低技术性等特点，多数农民工就业还是集中在劳动密集型产业和重体力劳动行业。从职业危险性、职业病发生率和工伤、死亡风险的角度来进行考察，农民工集中的行业也是职业风险较高的行业。比如，在农民工占整个行业从业人数比例最高的采掘业和建筑业中，职业危险性和工伤风险最大。其他一些年平均死亡率较高的行业，如加工制造业、环卫、家政、餐饮服务业这些行业中，农民工也占行业就业人数的一半以上。①但是，对于农民工所承担的高职业风险来说，与其相对应的现代风险分散机制却没有建立起来，我国农民工的工伤保险参保率不到30%。简而言之，农民工从事的是最险、最脏、最累、最苦的职业，为经济发展作出了巨大贡献，却缺乏与付出相匹配的社会保障，我国农民工工伤保险制度仍然很不健全，亟待完善。

我国农民工工伤保险制度存在的主要问题

农民工工伤保险参保率低。由于农民工集中的行业同时也是职业病和工伤事故多发的行业，因此对农民工的职业安全保障措施和工伤保险保障就显得尤为重要。虽然针对此问题国家也出台了一些相关的法律法规，如2003年颁布的《工伤保险条例》、2011年开始实施的《社会保险法》中都涉及工伤保险的内容，但从实际执行的效果来看并不理想。根据2011年国际统计局发布的统计数据，参加工伤保险的农民工只占到农民工总数的25.9%。可见，我国农民工工伤保险参保率仍然比较低。

农民工工伤保险争议处理程序复杂，耗时长，不利于农民工维权。我国有关工伤保险的法律法规并不健全，存在一定的漏洞和滞后现象。依照我国现有的法律规定，从农民工发生工伤事故到得到相应的工伤保险待遇通常需要经历三个阶段，这三个阶段分别是：由农民工或用人单位提出申请工伤认定；对农民工的劳动能力进行鉴定；核定计算后领取相应工伤保险待遇。而事实上，不少用工企业缺乏社会责任感，只注重经济利益，不与农民工签订劳动合同，更不会为其缴纳工伤保险和申请工伤认定，这就使得农民工在申请工伤认定之前，往往要先确认劳动关系，并经历劳动仲裁、一审、二审的漫长程序。据北京市农民工法律援助工作站主任佟丽华计算，走完所有的程序，最少也要3年9个月左右，最长的则要6年7个月。②

在非法用工的情况下，工伤认定十分困难。根据我国相关法律法规的规定，用人单位与劳动者签订劳动合同，并为其交纳社会保险是用人单位的一项法定义务，必须得到严格的遵守和执行。而这些法律法规并没有在实践中得到严格的执行，许多用人单位无视法律的存在，一味追求经济利益，不尽社会责任，侵害劳动者权益的情况频频发生。尤其在农民工集中的采掘业、建筑业等行业，不与劳动者签订劳动合同、不为劳动者缴纳社会保险的现象普遍存在，相关政府部门也缺乏有效的监管。在没有签订劳动合同，农民工又缺乏证据意识的情况下，一旦发生工伤事故，用人单位推诿责任，农民工通过仲裁或诉讼等形式申请工伤赔偿的时候，在证明存在劳动关系方面就存在极大的困难。用人单位拒不配合劳动保障行政管理部门的调查或者干脆逃之夭夭，使得工伤认定根本无法进行，农民工所应享有的保险待遇也无法获得。由于不能获得相应的工伤保险待遇而因伤致残、因伤致贫，从而丧失劳动能力的情况比比皆是。

保险金给付程序存在不合理现象。如前所述，农民工从工伤发生到领取到工伤保险相应待遇要经历申请工伤认定、劳动能力鉴定和核定并领取工伤保险待遇这三个阶段。如果已经进入第三个阶段，说明繁琐的工伤认定和劳动能力鉴定阶段已经完成，意味着离成功已经不远了。但是在第三个阶段，我国现有制度仍然存在较大问题。我国目前的工伤保险金是在社保机构依据《工伤保险条例》进行审核和计算后，将保险金支付给用人单位，而非遭受工伤或者患职业病的劳动者本人。③这种保险金支付方式存在着明显的弊端，因为保险金直接支付给用人单位，无法避免某些用人单位对保险金进行恶意扣留，一旦这种恶意扣留现象发生，就无法保证农民工及时得到应有的治疗和救助。

工伤保险的制度结构不尽合理，没有做到预防、补偿和康复机制协调发展。一个完整的工伤保险制度体系应该包括工伤预防、工伤补偿和工伤康复这三个部分，这三个部分是有机统一、联合发挥作用的。而在我国的工伤保险制度体系中，存在着只注重事后补偿，不重视事前防范和工伤补偿后后续康复环节的弊端。许多职业伤害和职业病的发生，可以通过事先加强安全防护措施、加强对劳动者的安全生产教育等措施予以避免。

由于我国农村医疗水平和设施有限，很难满足农民工工伤康复治疗的需要，没有系统的康复治疗，农民工的健康状况和劳动能力恢复更加困难，随着劳动能力的下降，家庭经济状况也逐渐下降，从长远来看，不利于构建和谐社会和建设小康社会的宏伟目标。

我国农民工工伤保险制度出现问题的主要原因

相关法律法规不健全，缺乏可操作性。目前，我国农民工工伤保险的主要依据为国务院颁布的《工伤保险条例》，2011年出台的《社会保险法》也有涉及工伤保险的内容。但从总体上来讲，工伤保险的立法层级比较低，专门立法只停留在法规层面，没有上升到人大立法层面。除此之外，涉及农民工工伤保险的有关规定只是一些部委发布的通知，如2004年劳动和社会保障部颁布的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》和2006年发布的《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》等，还有一些地方性的有关规定，显然层级较低，并且实施的实际效果不理想。endprint

另外，我国目前有关工伤保险的规定多针对长期拥有稳定工作的城镇职工，工伤待遇的计算和支付主要依据城镇职工的月薪，缺乏针对流动性强、季节性强、收入不稳定的农民工的相关灵活计算方式的规定。这就造成了某些农民工在发生工伤事件之后，其工伤待遇的计算缺乏科学的标准和依据。

农民工用工市场不规范。在农民工集中的行业，用人单位不与劳动者签订劳动合同的现象比较普遍，没有劳动合同自然也就不会为农民工交纳社会保险，在农民工发生工伤时，就很难得到应有的工伤待遇。此外，由于农民工文化水平较低，大多只能从事重体力、劳动密集型产业，而农民工之间也存在着竞争，一些农民工因为要求用人单位交纳社会保险而不被企业录用，那些不要求签订劳动合同和交纳社会保险的农民工往往被顺利录用。这种农民工群体内部的恶性竞争和权利意识淡薄，也加剧了农民工用工市场的不规范现象。

用人单位缺乏社会责任感，逃避自身责任。为每一位劳动者交纳社会保险是用人单位的责任，也是相关法律法规的明确规定。这种用人单位依法应当承担的经营和用工成本却被许多企业看成是额外的负担。为了减轻自身责任，追求更大的经济利益，用人单位往往不为农民工交纳工伤保险，一旦发生工伤时，用人单位也千方百计推卸责任，或者以“私了”的方式一次性给付劳动者一定金额的补偿草草了事。使农民工不能够享受到应有的工伤待遇。在建筑行业，签订“生死合同”的现象更是普遍存在，即与劳动者签订合同约定，一旦发生工伤事件出现伤残甚至死亡情况，由劳动者个人负责。这种现象说明了某些用人单位缺乏最基本的社会责任感，对农民工权益的侵害十分严重。

政府部门监管和预防措施不力。政府部门的一项重要职能就是监督法律法规的严格执行。我国目前涉及农民工权益的法律法规，如《劳动合同法》、《社会保险法》等法律法规都对用人单位与劳动者签订劳动合同并为其缴纳社会保险进行了强制性规定，但这些规定并未得到严格执行。政府监管职能履行不到位是很重要的原因。由于政府对用工单位的要求不够严格，监督检查力度不大，导致用工单位侵害农民工的现象屡屡发生，如劳动合同签订不规范、不缴纳社会保险、安全生产设施不健全、安全生产技术指导不到位等。

某些地方政府片面追求地区经济效益，为了招商引资，甚至以不要求企业为农民工交纳社会保险作为优惠条件来吸引相关企业，这更加剧了企业的肆意妄为，一旦发生工伤事件，这些用工单位也能通过地方政府的保护伞而顺利解决，严重侵害了农民工的合法权益。

受自身受教育程度低等因素的影响，大部分农民工缺乏法律常识和权利意识，维权意识也很淡薄。绝大多数农民工的受教育水平低于高中，而应试教育使其实际文化程度比学历程度更低。自身文化素质的缺乏造成法律意识的缺乏，只重眼前利益不顾长远利益，有相当一部分农民工认识不到社会保险的重要性，反而更愿意用人单位不缴纳社会保险而直接多发工资。为了保住工作，不敢与用人单位签订劳动合同等，默默忍受自身权益所受到的侵害，又缺乏最基本的权利意识和证据意识。一旦发生工伤事件，证明与用人单位存在劳动关系都十分困难，更何况享受应有的工伤保险待遇了。

而农村地区较之城市地区，受我国传统的“非讼”思想影响更加深刻。乡土中国，人情社会，在他们的观念中，人情往往大于法律。出现纠纷也不会首先想到利用法律的武器维护自身的合法权益，这种维权意识的淡薄也在客观上加剧了侵害农民工合法权益事件的发生。

完善我国农民工工伤保险制度的建议

完善相关法律法规，增强可操作性。鉴于工伤保险的重要性，应尽快出台《工伤保险法》，将工伤保险专门立法层级由现有的法规提升到人大立法层级。并细化针对农民工群体季节性、流动性强的特点，采用灵活的方式计算保险待遇的金额，增强法律的可操作性。

建立规范的用工市场，强化劳动合同制度。政府相关部门应该加大力度监管用工单位签订劳动合同和交纳社会保险的情况，对未履行法律强制性规定的用工单位，严格督促其履行相关责任，对屡教不改者坚决依法处理，增加用工单位的违法成本，以规范用工市场，维护农民工的合法权益。

政府应该充分重视工伤预防和康复机制，建立更加科学、系统的工伤保险制度体系。与工伤补偿相比，工伤预防和康复机制同样重要，这三者协调发展才能形成科学的工伤保险制度体系。因为工伤预防机制的有效实施能够大大减少工伤事故的发生，从而降低工伤保险制度体系中工伤补偿和工伤康复的成本和压力。而工伤康复机制能够在劳动者发生工伤后尽可能地帮助其恢复劳动能力，使其重返劳动岗位，拥有正常的生活秩序，也降低了社会总成本。可见，我国现有的工伤保险制度没有充分重视工伤预防和工伤康复，没有形成良性循环。应该学习德国等发达国家的先进经验，尽快建立预防、补偿和康复机制有机结合的科学工伤保险制度。

政府应该加大投入，帮助用工企业做好安全生产防护措施与安全技术教育工作，从根源上降低工伤事件和职业病的发生率。对于工伤事故和职业病发生率较低、安全生产抓的比较好的企业，适当降低其缴纳工伤保险的费率；反之，提高其费率。这能在客观上促进工伤预防机制的发展。在工伤康复方面，加大力度建立适应农民工康复所需要的机构和配备相应的医护人员，使工伤劳动者尽可能恢复劳动能力，恢复生活秩序。

简化工伤保险处理程序，减轻农民工举证责任。目前，在我国，从工伤的发生到领取工伤保险待遇，在经历了申请认定工伤、劳动能力鉴定和核定并领取待遇这三个程序之后，短则耗时将近4年，长则耗时将近7年。这样漫长的过程要耗费劳动者大量的心血，也很可能贻误病情的治疗。应该简化程序，缩短每一个程序的处理时间，尤其在工伤认定阶段，要向农民工这一弱势群体倾斜，减轻其证明劳动关系的举证责任，在其提供简单的初始证明之后即可认定劳动关系的存在，避免企业为了推卸责任而利用诉讼等程序恶意拖延时间。

为了使遭受工伤事故或者患有职业病的农民工尽快得到相应的工伤保险待遇，可以建立农民工工伤保险先行赔付制度，由社保基金预先向农民工支付工伤保险待遇，待一系列的鉴定与审核程序结束后，再向用人单位进行追缴。④

对部分高风险行业，将交纳工伤保险与生产许可证挂钩。在我国，采掘业和建筑业是农民工最为集中的高风险行业，农民工所占行业从业人员的比例约占80%，而这些企业不给农民工交纳工伤保险的现象比较普遍。为了维护广大农民工的合法权益，解决高风险行业从业人员的后顾之忧，可以在这些企业办理生产许可证时，要求其缴纳工伤保险参保保证金，如果企业在生产经营过程中不为劳动者缴纳工伤保险，则可以将保费直接从保证金中支取。

通过灵活多样的教育、宣传与培训活动，有针对性地对农民工群体进行普法教育，提高其维权意识。各级政府有关部门和媒体应该加大普法教育宣传力度，特别针对农民工群体加强《劳动合同法》、《工伤保险条例》、《社会保险法》等法律法规的宣传教育。通过案例分析等形式灵活普法，培养农民工的法律意识，使农民工懂得享受工伤保险待遇的必要性。要着重培养农民工的证据意识，在没有与用人单位签订劳动合同的情况下，注重对证明事实劳动关系的相关证据的收集和留存，一旦发生工伤认定争议，就可以用有力的证据维护自身的合法权益。

改进保险金给付程序，避免企业恶意克扣。改变我国目前保险金直接支付给用人单位的做法，直接将保险金支付给工伤者本人或其近亲属，避免由于部分企业的恶意克扣保险金，而影响农民工及时享受到工伤保险待遇的情况发生。

（作者单位：辽宁社会科学院；本文系2013年度辽宁省社会科学规划基金项目“农民工社会保障相关法律问题研究”成果，项目编号：L13DFX024）

【注释】

①杨桂宏：《农民工就业与社会保障问题研究》，长春：吉林大学出版社，2010年，第82页。

②吕学静：《中国农民工社会保障理论与实证研究》，北京：中国劳动社会保障出版社，2008年，第105页。

③应永胜：“农民工工伤保险：典型发达国家制度比较及启示”，《华北电力大学学报》（社会科学版），2012年第6期。

④王春林，沈璇：“关于农民工工伤保险制度的思考”，《宁夏农林科技》，2012年53卷7期。

责编/王坤娜endprint