事业单位法人治理结构建设对策

叶伦　薛圣白

【摘要】文章通过对浙江省事业单位法人治理结构试点改革的考察发现，虽然试点单位基本搭建了法人治理结构框架，并在许多方面进行了改革尝试，但试点工作还存在法人治理流于形式等诸多不足。需要从重塑政府角色、建立出资人制度、强化理事会作用等方面进行完善，并确定合适的方向和路径，建立健全事业单位法人治理结构。

【关键词】事业单位 法人治理结构 问题 对策

浙江省事业单位法人治理结构改革试点实践

浙江省事业单位法人治理结构试点改革是针对深化事业单位改革问题所进行的尝试，主要基于以下背景：

第一，公共服务供给总量不足、结构失衡。浙江经济发达，居民消费能力强，对公共服务需求强烈，但还存在基本公共服务供给不均问题。一方面，弱势群体享受的公共服务质量低，“看病贵、看病难”问题还未很好解决，公共文化、体育设施少，弱势群体难享受优质基本公共服务；另一方面，城乡基本公共服务差别较大，如农村地区义务教育学校同城区义务教育学校的教学水平差别大，农村医院医疗技术水平低，医疗设备落后，优秀技术人才流失严重。而且，优质公共服务供给不足。如优质医疗资源总量不足，分配不均衡，不少居民为享受更好的医疗和教育选择成为“移民”到省城或其他中心城市。

第二，事业单位管理体制不顺。在内部管理上，存在吃大锅饭、内部人控制的小团体利益、人事管理不活、养懒人等问题，难以实现事业单位独立法人地位。事业单位作为政府的附属部门在行政体系中处于“二等公民”尴尬地位，事业单位套用机关的行政管理模式，但事业编制人员却不享受公务员待遇。事业单位改革陷入“惰性”，分类改革后缺乏进一步深化改革的积极性。事业干部缺乏市场竞争压力，不会主动放弃“铁饭碗”，承担经营风险；在思想认识上普遍存在求稳怕乱心态，主管部门、事业单位领导因怕制造新的矛盾而不愿主动推动改革，职工因怕承担风险、怕失去稳定的工作而不想主动参与改革。

改革试点评析

笔者通过对浙江省事业单位法人治理结构试点改革的考察发现，试点单位基本搭建了法人治理结构框架，建立了基本工作机制，并在许多方面进行了改革尝试，但试点工作还存在法人治理流于形式等诸多不足。要想发挥法人治理结构实效，真正实现政事分开、管办分离、突出公益、优质高效公共服务，还需要认真研究以下问题。

理事会作用发挥不充分。试点单位虽然都建立了理事会，但理事会容易流于形式，仅召开年初动员会和年终总结会。多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序，理事会也没有对涉及单位发展的重大事项展开过讨论并进行表决。主要有如下两个原因：

一是人员结构。合理的理事会、监事会人员组成是发挥法人治理结构实效的核心内容之一。理事会要想兼具代表性和管理效率，其理事来源应包括政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表，直接关系到人民群众利益的事业单位理事会中本单位以外人员担任理事要占多数。但我们发现，理事会主要是由体制内理事组成，包括本单位理事、主管部门及相关部门，由举办单位分管领导或主要领导任理事长。相关单位（如财政、审计等部门）理事由于是兼职担任，且不与自身工作考核挂钩，参与理事会工作的程度不深，经常“请假”。美国公立医院董事会是医院的最高决策机构，成员由来自各不同阶层、不同职业和不同社会背景的人员组成，并有更多来自医院以外的代表董事。香港地区的医院管理局设立了董事会，董事会由社区领导人和政府代表组成，医院管理局属于社团法人，设主席1人，须不是公务员，公务员不超过3人，主要行政人员不超过4人，其他成员不超过23人，均须不是公务员。

二是理事能力。首先，理事会中本单位以外的相关政府部门理事都由所在单位委派，代表派出单位利益，理事工作非其本职工作，也不与年度考核挂钩，纯属义务工作，所以受委派的理事并没有很强的参与意愿。其次，教育、卫生行业的事业单位工作具有较强的专业性，社会代表理事和委派理事由于专业知识所限，还没有正式途径可以通过业务培训、组织考察等方式提高履职能力，导致本单位外理事很可能是门外汉，难以发挥议事监督作用。

政事职责不清。第一，人事管理程序繁多。例如，管理层主要负责人虽然由理事会聘任，实际上由举办单位根据《党政领导干部管理办法》选拔候选人，经理事会讨论通过、聘任，再由举办单位任命。事业单位主要负责人是具有一定行政级别的领导干部，干部的选拔由组织人事部门按照组织程序操作，事实上理事会可参与人事选拔的空间不大。事业编制人员的招聘要走组织程序，提前半年打报告申请、批准后等待人力社保部门统一招聘再分配，人员的进出不灵活。

第二，财务、收入分配的自由权限不够。事业单位，特别是一类公益服务事业单位，其资金来源主要依靠财政拨款，财政拨款依据相应法规，通过一定程序拨付给事业单位，严格限定资金使用途径，并进行严密的审查监督。在财政管理制度框架内，事业单位理事会、管理层没有很大的自由支配空间。单位采购需经过政府采购平台招标，事业单位重大投资项目需经过发改委等部门审批。虽然完善的公共资金使用管理制度有助于防止腐败，但通过考察3家试点医院法人治理结构后发现，不同的管理体制对医院经营管理绩效影响很大，民营医院在这方面具有很大优势。

配套制度不健全。配套制度（如社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等制度）影响试点单位的改革实效。如统一的学校绩效工资制度更重视教育均等化目标的实现，岗位工资重资历且占比大，自主分配的绩效工资额度不高，对新进教师激励不够；事业单位的财政体制按实有人数拨付经费，不仅不能激励减员增效，还可能形成反向激励。此外，公益服务绩效评价机制、理事决策失误责任追究机制、事业资产出资人机制、议事规则等具体运行机制的不完善也将影响改革试点的推广。公共服务绩效评价机制不健全，缺乏第三方独立评价机构，理事会很难对管理层工作作出科学客观的评价。试点单位的决策失误追究机制实行“谁决策谁负责”原则，与理事会匿名决策、允许充分讨论表达意见的精神相冲突，需要合理协调集体决策与个人负责的矛盾。公共利益代表机制明显简单化，只是选择一两名社会知名人士进入理事会或监事会，任期3至5年，这很难真正代表公共利益。endprint

对策建议

重塑政府角色。实现事业单位独立法人地位，应重塑政府角色，理顺政府与事业单位关系。

第一，转变政府观念。政府要从直接生产公共服务转向通过合作、购买等多样方式利用社会和市场力量联合供给公共服务，建立事业单位法人治理结构就是要推动事业单位改革，提高公共服务水平。要牢固树立公共服务多元主体供给理念。计划经济已证明，收支管理两条线下低价运行的公共服务部门，包括公立医疗、公立文化、公办教育，带给我们的都是服务短缺。建立法人治理结构，就是在多元供给中确保公共利益，配合政府充分发挥“掌舵”作用的一个保障机制。

第二，推动政府放权。在主管部门与事业单位的关系中，主管部门处于优势地位，政府放权是调整管办关系、赋予事业单位独立法人权限的关键。为避免“一统就死、一放就乱”的改革怪圈，需要完善事业单位法人治理结构，将下放的政府权力纳入多方制衡的治理结构之中。例如，事业单位人事权应向下倾斜，放权形式可以根据实际情况逐步开展，嘉兴试点的人事管理办法改变了以往由市教工委党组单方面讨论决定的传统模式，将理事会纳入决策程序，主动赋予理事会一定的人事权。在东阳医院试点中，上级部门选拔、任命的医院负责人必须经过董事会同意，由董事会聘任。

第三，建立契约关系。建立政府部门和独立法人的契约关系，防止政府越位和缺位。理事会作为事业单位决策授权机构，应代表事业单位与管理部门就事业单位应享有的权限订立契约，用合同方式约定具体事项。温州瑞安市卫生局与瑞安市第一人民医院签订授权书，通过双方协商，用契约的方式确立双方权利义务及各自工作范围，卫生局享有行业监管职责，第一人民医院则获得了一定的自主权并承担公共卫生职责，建立了主管部门与事业单位双方平等协商的工作机制。

建立出资人制度。在公立学校、公立医院和公共文化单位中，作为名义上出资人的政府实际上是代表全体人民，但不执行实际的管理和使用权，也不可能创造条件让每个公民都能履行管理国有资产职责，最终导致无人代表、无人负责的局面。作为公共服务供给者，在计划经济时代事业单位完全由财政支持，为减轻财政负担实行放开搞活后，许多单位通过医疗、教育、文化等公共产品收费而获得利润，这就有了提高收费以增加收入的冲动。公益服务作为公共产品，其费用由多方支付，而不应直接让服务享用者独自承担。建立出资人制度的目的就是要明确投资主体，由投资主体履行出资人职责，负责事业资产的经营管理和投资，遏制为扩大经营通过提高收费获得事业收益的利益冲动，保证服务的公益属性。

建立出资人制度要做实出资人主体。温州市在改革中尝试通过成立国有独立投资公司作为出资人主体投资事业单位，再利用事业单位资产进行投融资，履行出资人权利义务，促进了社会事业发展。当前，设立集团公司的改革还在探索当中，改革措施正朝着实行集团公司与管理部门彻底分离、政企分开的方向进一步完善。另外，可以设立类似国有企业国资委的出资人制度，建立事业资产委员会，对公有事业资产的保值、增值负责。

强化理事会作用。第一，选择恰当模式。理事会模式适用于投资主体单一（以国家投资和社会捐资为主）的事业单位，完全以实现公益目标为宗旨；董事会模式适用于由社会力量举办、投资主体多元的事业单位，形成“股东大会—董事会—管理层”的权力结构，这种模式要规范投资者的剩余索取权，按照股东投资结构合理确定收益，如民办学校、民办医院通常建立董事会为架构的法人治理结构，要防止“内部人控制”侵害公共利益；委员会模式，适用于若干个小规模的同类型事业单位或行业组织设立委员会，执行一定程度的决策权。在西方国家，公共服务组织的法人治理模式也是多样化的，根据不同事业单位特点和行业特征，灵活选择。

第二，增强理事能力。首先，按照一人一票规则，改组理事会，改变体制内理事人数占绝对多数的比例关系，增加利益相关者和社会人士的代表人数，从源头上增强理事会权威。其次，加强理事队伍建设和管理。理事不是代表理事自身，而是代表其委派单位的部门利益，为了增强理事积极性，应建立工作反馈机制，将理事履职情况反馈给理事单位，并与年度工作考核挂钩。建立类似人大代表的理事培养机制，建立理事考察调研、学习培训、提案问责等一系列制度，增强理事的参政议政能力。应借鉴英国公益机构理事津贴制度，实行物质奖励，在鼓励理事义务参与民主管理的同时给予适当补助，以表彰其工作。

加快配套改革。第一，完善考核制度和责任制度。加快培育第三方考核市场，将原先由政府单方面考核所承担的部分职责和管理任务委托第三方来执行，充公发挥非政府评价在公共服务考核中的作用。健全理事决策失误追究机制，鼓励理事积极发表意见和参与重大事项讨论，经理事会通过的决议应该集体承担责任，建立理事保护制度。完善行政负责人工作报告制度，目前事业单位负责人的组织关系仍在举办部门，行政负责人的职业发展通道往往是在举办部门内晋升，所以必须处理好理事会考核与举办部门考核的权重关系。

第二，完善公共利益代表制度。公共利益不是众人利益，更不是某些公民的个人利益。健全法人治理结构要建立科学的公共利益代表机制，如社区代表、观众代表、职工代表、学生代表等群体进入理事会或监事会要有严格的选拔、公示和管理制度，要使代表具有广泛性。应建立公共利益联系机制，参考人大代表提案制度，要求理事定期不定期到事业单位、社会各界去征求意见，畅通信息沟通渠道。

第三，培养人才队伍。推进人事制度改革，真正实现管理层主要成员由理事会选聘和考核，创新人事管理制度。借鉴萧山医院试点经验，将民营企业的内部管理机制引入公共服务领域，培养专业的校长、院长人才队伍。探索类似聘任制公务员的聘任制事业单位行政负责人，建立灵活的用人机制，在更大范围内招聘既有专业知识又懂管理实践的高层次人才。改革事业单位班子成员行政级别制，加快管理人员职业化进程，用评定事业单位所属管理职级，如一类学校校长、二类学校校长来代替正处级校长、副处级校长，构建专业校长能够自由流动的职业化事业单位人才市场。

法人治理结构建设新路径

基于趋势分析和试点考察，我们认为，建立健全事业单位法人治理结构，应合理确定方向并选择合适路径。

第一，体制内路径，建设容易运作不易。体制内事业单位建立法人治理结构框架比较容易，但要切实发挥作用、履行独立法人应享有的各项职权比较困难，受多重因素影响。如南湖高级中学可以在主管部门统一部署下，迅速搭建法人治理结构框架，但要促使主管部门放权、调整人事管理和绩效工资分配等制度则十分困难，需要完善制度顶层设计，推动政府主动进行职能转变。

第二，体制外路径，助推改革事半功倍。如上所述，民间资本进入公共服务领域是必然趋势。民营公益机构主观上有建立法人治理结构的愿望，且建立的法人治理结构实效好，保障公共利益得力。据观察，类似萧山医院的改革做法不仅局限于本文的两家试点单位，在浙江省其他领域，如教育领域，也采取公私合作模式。要推动改革进一步深入，需要加强制度的底层设计，规范各地实践，从摸着石头过河的改革中汲取经验。而且，通过发展民营公益机构可以助推体制内事业单位建立法人治理结构，取得事半功倍成效。发挥好体制外社会力量，需要全面深化改革，为民间资本创造条件，继续完善各项配套制度，打通民间资本进入公共服务领域的“最后一公里”障碍，增强公共服务领域的投资吸引力。

可见，建立健全事业单位法人治理结构并非只有一条路径。研究法人治理结构不可囿于体制内，其视野还可拓宽到体制外社会力量举办公共服务。当社会力量举办公共服务发展壮大后，又会倒逼和助推体制内事业单位建立完善法人治理结构。所以加强体制外法人治理结构建设也应成为推动事业单位法人治理结构的重要路径。

（作者分别为浙江省事业单位登记管理局局长，浙江大学公共管理学院博士研究生；本文系2013年中编办与UNDP合作项目“事业单位改革研究”的子项目“事业单位法人治理结构研究”的成果）

责编/丰家卫（实习）endprint