城乡发展一体化进程中乡镇政府职能发展研究

周志旺

【摘要】政府职能是政府管理的核心和灵魂，乡镇政府职能必须顺应城乡一体化的发展，才能促进和加快新农村建设。文章从宏观调控职能的弱化与优化、经济发展职能的变迁与强化、社会管理职能的塑造与提升、公共服务职能的发展与完善、基层民主政治建设与探索等方面探讨了乡镇政府在城乡一体化进程中的职能转变。

【关键词】城乡发展一体化 乡镇政府 职能 发展

在城乡一体化进程中，市场机制和政府调控是两支重要力量，其中政府调控机制尤为重要，是城乡发展一体化有序发展的关键和主导：政府既要充当引导者和服务者的角色，更要在社会主义市场经济不断完善中，切实转变职能，调动各类社会主体的积极性，努力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

从学术研究的角度看，早在欧洲资本主义萌芽时代的16世纪早期，托马斯·莫尔就在《乌托邦》一书中从空想社会主义的角度提出城乡一体化关系：理想的城乡土地关系、生产协作—交换关系、花园城市等。英国社会学者埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》一书中提出，“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。改革开放后，城乡一体化思想作为一种改变城乡二元结构的理论、政策与制度安排逐渐受到政府与学界重视。

1988年，时任国家计委领导的骆子程在论及城乡一体化时曾指出：“何谓一体化？……我的领会，如用于社会经济即经济发展变化上，有关系密切趋于一体之意……城乡一体化是社会生产力发展到一定阶段所形成的一种新型的城乡关系，是以城市为中心，小城镇为纽带，广大农村为腹地的；有分工、有协作、多层次、开放型的社会经济统一体。”①这个概念从城乡经济一体化角度阐释，并重视小城镇作为城市与乡村的纽带作用。浙江省嘉兴市（2004）提出《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》指出：“城乡一体化是指在生产力、城市化水平发展到一定阶段，城市与农村逐步实现结合，以城带乡，以乡促城，城乡互为资源，互为市场，互相服务，最终实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展”。

党的十八届三中全会指出，通过健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

城乡发展一体化进程中乡镇政府职能现状

政府职能是政府管理的核心和灵魂，它揭示了一定历史时期政府管理的主要内容和承担的主要责任。乡镇政府“应该做什么，怎么去做”是乡镇政府职能的基本问题，围绕着这个问题，在不同的历史时期乡镇政府的职能内容是不同的。2009年出台的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，将乡镇政府职能首次清晰表述为以下四方面：促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。许才明综合了法律规定和乡镇行政管理的地位、特点，提出了乡镇政府的职能是：经济发展职能；公共服务与社会管理职能；民主政治职能；执行与协调职能。②有学者认为，宏观调控职能不适合乡镇基层政府，但是，目前乡镇领导在任职期间通常对辖区内的公共事务进行长远规划，宏观调控并没有完全消失在政府职能体系中。乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识不一致、不明确，比较茫然。

行政生态学研究表明，任何政府的生存、运行和发展都是在一定环境中展开。任何层级的政府职能的形成、扩展和有效履行都离不开特定的行政生态环境；某一行政生态环境的发展变化必然会对其所涉及的政府职能提出新的挑战和要求。③改革开放以来，特别是党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展以来，中共中央、国务院出台一系列政策、文件，正是基于城乡发展一体化的高度来诠释和解决中国“三农”问题；党的十八大指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。农村经过30多年的改革发展，经济、社会结构和环境都发生变化，广大农民对政府提出很多新的要求：一方面体现在公民特性上—他们既是公共财政的供给者，也是公共服务的享受者，同时又是监督者；另一方面体现在公共服务和公共治理的多元性上—作为受益者的农民同样可以选择通过政府组织或非政府组织获得公共服务，打破原有的单一渠道。④城乡发展一体化必然要求乡镇政府转变职能，提高治理有效性，以适应城乡发展的新要求。

城乡发展一体化进程中乡镇政府职能发展路径

作为直接面向广大农民，具体实施城乡发展一体化的乡镇政府，如何按照治理体系和治理能力现代化的要求，实现有效的乡镇治理，进而推动城乡发展一体化的健康发展，其职能转变是关键。

宏观调控职能的弱化与优化。乡镇政府宏观调控职能的弱化指在现实的乡镇治理过程中应该弱化，并不等于该项职能彻底退出乡镇政府的职能领域，而是改变乡镇政府宏观调控职能的方向。乡镇政府宏观调控职能的优化是指，虽然乡镇政府没有发挥宏观管理权力的空间，但是作为乡镇书记与乡（镇）长从乡村实际出发，完全可以在任期内对乡镇的长远发展进行预先规划或长远规划，如从本地经济社会发展出发，预先规划基础设施建设，医院、生活服务设施的增量发展规划等，这些又都属于宏观调控职能的优化范畴。宏观调控职能是现代市场经济中必不可少的重要环节，因为市场中的各类主体均属于微观个体，无数个体理性行为的总和并不构成整体上的理性结果。

笔者认为，乡镇政府的宏观调控职能主要应把握以下几方面：第一，预先规划本地区土地的农业与工业开发用途。依据本地区实际，合理规划农、林牧、副、渔的第一产业内部各层次比例关系，为实现粮食增产、保障国家粮食安全、促进农户增收等目标进行长期规划；对具有一定工业规模乡镇的工业用地、土地商业开发项目做出长远规划，保证工业与农业用地的法定比例关系，对农业用地转为非农用地进行监督与测评。第二，小城镇建设的预期规划。小城镇内部的空间规划，这包括村镇选址、小城镇工商业中心布局设计和朝向安排、特定产业规模设计、教育文化类基础设施规划、生活居民中心点的合理安排与设计。第三，农业乡的发展方向规划。以第一产业发展为核心与命脉的农业型乡政府的规划主要包括：市场化导向的农业生产结构的合理安排、农业剩余劳动力的外出务工人员的职业教育培训规划等。第四，针对城乡一体化发展的大形势，为了加快推进高速城市化与社会主义新农村建设，乡镇政府必须完善本地区土地交易制度，可以效仿重庆地区的“地票”交易制度，增加农村耕地与增加城市建设用地指标，⑤为实现城乡两级政府、第一、第二产业、城乡居民“双赢”格局确立制度基础。endprint

经济发展职能的变迁与强化。乡镇政府的经济发展职能在计划经济时期是指直接经营农业生产和办社队企业，直接管理农业合作组织、社队企业的人财物与产供销；从改革初期的乡镇政府领导乡镇集体企业发展，不但直接开办企业、成为企业的所有者，而且企业的一切管理权力都要集中到乡镇书记或乡镇长手中；到目前乡镇政府普遍从事的招商引资活动，以及为了完成GDP增长任务，将各项经济指标通过数字方式层层分解并最终将压力转嫁到乡镇基层政府。“发展是第一要务”、“以经济建设为中心”等政策为乡镇政府履行经济发展职能提供了最好的制度保障，但是，政企分家、明确政府与市场界线等要求让乡镇政府从经济领域逐渐退出，基本不承担经济调节、市场监督等方面的监督管理职能，乡镇政府经济职能更多地是为发展经济服务而不是直接管理经济。⑥因此，乡镇政府要善于把握城乡一体化发展的大趋势，紧紧围绕“生产发展”、“生活宽裕”的目标，把经济发展职能放在强化为经济主体提供经济服务上来。

第一，招商引资是乡镇政府经济发展职能的首要工作。乡镇政府作为招商引资的主体，通过宣传将适合本地区的工商企业、优质资本引进来，繁荣市场、增加财政收入；政府搭台、企业唱戏，就是培养本地企业运用多种手段自主吸引外部资金，而不是由政府充当招商引资主体。政府的主要工作要放在营造“引商、安商、富商”的法治环境上。第二，提高引进农业科技水平、加强农业科技推广力度、加强农民农业技术教育。大力推进农业产业化经营，积极推进设施农业的发展速度。第三，依靠本地区传统优势发展家庭手工业产品，形成外销市场；引进现代化的旅游开发理念，形成“生态农业+景观农业+旅游农业+文化旅游”的休闲旅游观光农业，积极引导农民开展“农家乐”休闲旅游业。第四，市场经济本质上是法治经济，乡镇政府虽然没有立法权，但是拥有一定程度的执法权，这个权力可以称为创造环境的权力。主要包括公平竞争的市场环境、守法明礼的社会环境以及体系完备的制度环境等。第五，培育和管理各类农业合作组织。引导农业流通领域的农业合作经济组织提供产前、产中、产后的信息服务；引导和规范金融类农业合作组织在自愿互助、平等互利的基础上为私营业主和农民个体提供金融服务。

社会管理职能的塑造与提升。随着社会主义市场经济体制的建立过程中的法治“缺场”以及改革开放后各级政府职能建设普遍转向经济领域，使得社会管理出现真空，各种社会问题出现后不但没有被及时化解，反而愈演愈烈。传统对社会问题的刚性解决手段已经无法适应当今社会，这就需要乡镇政府强化社会管理职能，积极学会多种手段、多措并举地提升社会管理能力，解决各种社会问题，尤其是涉及到稳定问题。

第一，乡镇政府的社会管理职能首先要做到有法可依、有法必依，也就是乡镇政府要加快自身的法治政府建设进程。其次要做到责任行政、民主行政，就是社会管理要做到尽职尽责，不留管理死角；社会管理的方式要以人为本、服务农民。第二，加强社会管理的各项体制建设，推进社会管理体制创新，如社会保障体制、社会应急体制等，并且各项体制之间逐步形成一个配套的体系。第三，健全和充分发挥乡镇政府的农村社会稳定机制。必须加强乡镇信访工作，健全信访工作的责任机制，做到小事有人管、大事有人抓。依法保护群众的信访权利，规范信访工作行为。建立农村舆情预警机制。第四，推动“多中心治理”的农村社会治理格局，建立乡镇政府与各种私人企业、民间组织等行为主体的平等合作关系。重视发挥广大人民群众的主体性作用，走群众路线，将自上而下的政府领导农民群众与自下而上的农民参与相结合。

公共服务职能的发展与完善。公共服务职能是建立服务型政府的重要内容，农业税改革后，上级政府加大了转移支付力度，使得乡镇政府可以在有限的财政条件下来履行公共服务职能。但是，乡镇政府的公共服务职能有待于发展与完善。

第一，上级政府要按照“多予、少取、放活”的方针，合理划分事权、财权，为农村基本公共服务提供有力的财政支撑；乡镇政府要立足乡情、镇情，建立城乡一体化的农村基本公共服务供给制度。第二，农村基本公共服务内容明确为义务教育、农业职业培训、医疗卫生、社会养老、道路桥梁水电通讯等基本生活生产需要的公共基础设施。乡镇政府明确自身的供给内容和责任，不仅要靠自身财力，更要争取合作型供给。第三，提高公共服务供给的法律机制建设水平，使乡镇政府的公共服务供给义务能够遵循法律的轨道运行，切实保障农民均等享受公共服务的权益。

基层民主政治建设与探索。乡镇基层民主政治建设就是要切实实现农民的民主政治权利，探索基层民主行政与充分发挥基层权力机关、议政机关的作用的路径，就是要加强村民自治建设，就是要保证乡镇治理沿着社会主义方向前进。

第一，在城乡一体化下保证农村居民与城市居民“一人一票，同票同权”，消除城乡差别。城乡人口在选举权上的“同票同权”，使农民在决定自身命运事项上具备更多的监督权、话语权。第二，强化乡镇人大、政协的民主议政职能。乡镇人大是我国基层的国家权力机关，是农民行使民主权利的最基本形式和途径，必须提高人大的代表性；乡镇政协作为乡镇党委联系社会各界、凝聚群众、集中智慧的桥梁和纽带，需要强化其“政治协调、民主监督、参政议政”职能，政协委员要充分利用自身的学识优势、社会网络优势做好上联下通工作。第三，增强基层自治能力，继续发展和提升村民自治制度的活力。从制度规范和实践运行两个维度创新村民自治，改变乡镇政府对农村社会的行政控制。让乡村内部的民间力量在基本公共服务供给、社会治安治理与邻里冲突化解等各领域发挥基础性作用。通过创新基层民主治理方式，让乡村问题“内部化”和“社会化”。⑦第四，发展农民组织，以农民组织为中介，整合农村分散的个体农户利益，让农民与乡镇政府形成参与、协商的对话机制。第五，农村基层民主政治建设一定要坚定正确的政治方向，要加强宣传与贯彻落实党和国家在全面建设小康社会、建设社会主义新农村、全力推进城乡一体化背景下的路线、方针、政策。

执行与协调职能的统筹与建设。当前我国乡镇基层政府普遍存在的条块分割，以及乡镇政府间缺乏区域合作意识等问题，因此，乡镇政府应从组织体系内外两个方面来统筹执行与协调职能的建设。

第一，对上执行与协调。乡镇政府既要执行上级指示，又要协调好县乡党政关系，尤其是涉及到县级政府下达的各项经济社会指标，乡镇政府必须从本地实际、本地农民根本利益出发，加强协调沟通，便于上级科学决策和创造有利于自身发展环境。第二，内部执行与协调。乡镇党委与政府形成决策与执行的良性互动；同时乡镇党委书记与乡镇长要有大局观念，自觉协调关系，避免权力冲突与矛盾激化。乡镇政府职能部门间应加强协同能力建设，实现有效的跨界合作，打破科层制体系下部门分工而形成的隔阂，保障信息畅通。第三，左右执行与协调。这是指乡镇政府间的区域协调、乡镇政府与各公私经济组织间的协调，通过政府机制与市场机制的有效对接，统筹执行政策与调动各方积极性，合力解决地方经济社会发展所面临的共同问题。第四，对下执行与协调。乡镇政府必须统筹协调各村之间、各村委会内部关系的权利和义务，及时化解各村之间及村委会内部的利益纠纷，营造执行政策的良好氛围。

（作者为苏州大学政治与公共管理学院博士研究生）

【注释】

①骆子程：“城乡一体 工农结合”，《城市问题》，1988年第2期。

②许才明：《乡镇政府管理改革研究》，南昌：江西人民出版社，2009年，第15～17页。

③王艳成：《城镇化进程中乡镇政府职能研究》，北京：人民出版社，2010年，第15页。

④张俊杰：“城乡一体化背景下乡镇机构改革的思路”，《清江论坛》，2011 年第1期。

⑤闫海，孟娜：“我国地票交易法律制度探析”，《武陵学刊》，2012年第7期。

⑥季根章：《乡镇机构改革探索—背景、趋势与对策》，南京：江苏人民出版社，2006年，第164～165页。

⑦赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，北京：商务印书馆，2010年，第316页。

责编/张晓endprint