温州车改的“货币化探索”

杨正莲

给政府开了10年车后，温州司机黎杰（化名）终于体会到了“清爽”的感觉。

同样还是为政府官员开车，但他再也无需接送领导上下班，也不必在非工作时间听命于任何官员。现在，黎杰只需要为公务出行做好服务，也就是专注开好车，“该怎样，就怎样”。

让黎杰回归司机本色的，是温州一场始于2012年、涉及1.2万人的公务用车改革。与此前国内其他地方通过加强管理等方式规范公务用车不同，温州市试图通过货币化、市场化、社会化方式，为彻底解决公务用车制度中的突出问题探路。

改革中，80%的政府机关用车被拍卖处置，而大部分像黎杰这样的司机则不得不离开政府机关，来到了一家为市级机关远程和应急公务提供租车服务的国有企业，成为公务用车服务的提供方。

“开弓没有回头箭，不管什么级别的干部，这几年都已經接受了这个事实。”作为这场改革的执行者，温州市机关事务管理局局长、市车改办主任陈波对于这个过程“可控”的改革比较满意，认为改革效果比预期要好。

十年磨一剑

陈波真正接触到车改是2012年的元旦。作为车改成员单位，温州市机关事务管理局负责研究车改之后的用车保障问题。其他部门分头设计各自领域的改革方案，比如人事部门研究驾驶员的分流，财政系统负责车补标准，纪委研究纪律保证，等等。

尽管身处改革开放的前沿阵地，温州也像国内大多数地方一样，多年来仍然没有摆脱公车制度的束缚：计划控制指标，行政配置资源，从买车、养车到用车，一切费用都由财政支付，并且养着庞大的驾驶人员及车辆管理队伍。

在温州货币化车改前，已有多个中央部门及省份的部分地区先后进行过试点，试图从多个角度为车改探路。不断试错中，越来越多的地方把货币化作为首选目标，货币化车改因而成为公务用车改革的主流模式。

从2003年起就开始全程参与杭州市公务用车制度改革工作的杭州市发改委体改处副处长马建华认为，虽然货币化车改不能解决所有公车问题，但却是迄今为止医治公车制度顽症最有效的对策。

事实上，温州市纪委从1997年开始就多次对公务用车进行调研，积极酝酿公务用车改革试点方案，但由于内部利益格局难以打破，方案不是难产就是搁浅。期间，温州也通过定点加油维修以控制用车费用，局部统一牌照管理、安装GPS定位以遏制公车私用，甚至有些县级市还采取了交通费补助奖励办法，控制新购公车。

2004年，温州曾打算趁当时“货币补贴”的热潮，在全市范围启动公车改革试点，但因为先期试点地区的问题较多，被上级要求暂缓进行。

真正推动温州车改全面铺开的，是2011年9月启动的温州市属国企公车改革。当年9月29日，温州市委、市政府发布《温州市市属国有企业公务用车制度改革方案》，正式推进国有企业公务用车社会化、市场化、货币化改革。改革对象包括，温州市属国有企业职员以上所有管理层人员；二级企业的领导班子成员及中层管理人员。

具体的改革思路是，取消公务车辆、限额货币补贴、市场运作保障、同步组织实施，拍卖处置企业所有非生产经营性公务用车。同时，建立一系列配套制度，解决用车补贴核定、租用车辆、应急车辆使用管理等相关环节的规范问题。期间，拍卖公务用车近700辆，总成交额近6000万元，舆论也对公开拍卖大多持肯定态度。

通过这次热身，温州车改在2012年开始提速。当年4月10日，温州市委、市政府发布车改方案明确提出，对市级机关、事业单位公务用车实行社会化、市场化、货币化改革。

史上“最彻底”

2012年6月24日，机关和事业单位公车首次拍卖会在温州市瓯海区人民大会堂举行，车改正式拉开帷幕。

根据方案，除明确不参加车改的医院、学校及暂不参加的公安、检察、法院等单位外，市级党政机关、人大机关、政协机关、事业单位、民主党派、群众团体（含上述机关主办的协会、学会等）和市级功能区中，除省管领导干部用车、必须保留的执法执勤用车以外的所有公务车辆，总共1300多辆都要分批次进行拍卖处置，约占公车总数80%，车辆拍卖所得上缴市财政。

为防止国有资产流失、以权谋私等现象，温州市采取公开招标方式，通过市场化充分竞争，确定有资质的评估机构和拍卖机构。同时，在新闻媒体公开发布拍卖公告，并将车辆进行公开展示，接受报名。

据此，实际参加车改的共有89个系统（单位）、351个行政事业单位，涉改人员为12101人，所有涉改单位党政一把手均参加车改。车改后，温州市区（含功能区）范围的公务交通，实行限额货币补贴，一律不再使用公车；远程及重大应急公务用车服务，通过市场化途径解决，由市公务用车服务有限公司予以保障。

在车补方面，根据比上年公务用车费用节省15%的目标，从正县实职到科员、办事员按其职务层级划分为7个档次，分别实行从3100元到300元不等的补贴标准。起初，温州也曾打算以实际工作量来发放车贴，但由于“难以实际操作”而搁浅。

就像其他的货币化试点一样，温州最高可达3100元每月的补贴，毫无例外地被社会各界质疑为“变相加薪”。对此，温州官方回应说，车补标准经过严密的评审程序，市车改领导小组终审后才确定。

《财经国家周刊》记者曾试图弄清楚7个档次的补贴标准是如何确定的，但相关各方均三缄其口，没人肯详细解释车补政策的细节。

早在温州之前，车补发放形式及其标准就一直是困扰地方改革者们的难题。由于没有上级政策依据，各地改革时往往很难把握，发高了社会上以为在变相涨工资发福利，发低了又会影响机关公务人员特别是领导干部参与车改的积极性。

对此，温州试图通过差异化补贴来弥补此间缺憾。即根据单位工作性质和繁忙程度，经车改单位正职互评、市级领导测评、车改领导小组审定，按20%、60%、20%的比例将89个车改单位分三类，实行不同车补标准，并建立动态调整机制。

以正县实职为例，平均车补为每月2800元，其中18个一类单位的正县实职可拿到3100元，53个二类单位的正县实职拿2800元，其他18个三类单位的正县实职则拿2500元。

此外，涉改单位在不突破车补总额的前提下，对内部同一职级不同岗位或同一岗位不同公务活动，还可以在400元以内自行浮动，并建立动态调整机制。涉改单位中保留执法执勤用车的机构，相关人员的公务用车补贴降低限额标准，按相同职级的1/3发放。

不同于其他地方直接发放现金补贴，温州的车补由市财政车改费用专户按月直接拨付至涉改人员的市民卡，由个人包干使用乘车、打车、加油等途径，不得提现或挪作他用，也不得以现金形式发放。当年6月7日，温州市劳动和社会保障局曾发出通知，要求市本级车改部门及下属参加车改的单位，迅速办理市民卡，以利于补贴发放。

“车改完成后，除了市领导等省管干部外，包括各局局长在内，都不再有专车。”陈波表示。因為涉改车辆比例最高，保留专车的干部级别最高，温州车改被一些媒体称为“史上最彻底车改”。

温州市车改办主任陈波告诉《财经国家周刊》记者，因为改革力度很大，刚开始也怕有人不愿意交车，就规定车子都卖出去了才能发补贴，“这有个接受的过程，主要是观念的转变”。

为防止既拿车补又坐公车，温州市留用车辆统一喷涂醒目标识，加装GPS设备，并建立统一的执法执勤用车GPS监管平台。此外，还制定了“不准擅自借用机关单位留用车辆和企业车辆”、“不准违规使用执法执勤用车”、“不准利用职权或职务谋取公车方面的利益”等“九不准”纪律。

以上这些，都被纳入车改单位领导班子及其成员述职述廉的重要内容，与单位年度工作目标绩效考核和落实党风廉政建设责任制工作考核挂钩。

《财经国家周刊》记者在温州期间发现，来自住房和城乡建设委员会等不同单位的多名公务员都对车改表示了欢迎。在他们看来，车改实际上是把领导的特权去掉，让每个公务员都能分享公共资源，得到一份车补。

“政治意义大于经济意义。”一位公务员表示。

市场化难题

市场化取向的改革并非没有烦恼。

相较于公车拍卖处置和发放补贴，陈波最头痛的，还是如何通过市场化途径解决远程及重大应急公务用车服务，其中包括人的问题，即体制内的驾驶员怎么分流。

按照最初考虑，一部分驾驶员编制不变，集中到市级机关事务管理局，统一提供远程和应急公务用车服务。但实践证明，现行体制下要把这些做好并不容易。

“我们不懂车辆管理的专业问题，体制内又不能给他们加工资，怎么让他们开好车做好服务？而且驾驶员有的是事业编，有的是公务员工勤岗，身份不同待遇不同，捏合不到一起。”陈波说。

基于这一系列的考虑，最后决定由温州市交通运输集团有限公司出资人民币1000万元作为注册资金，组建下属二级独资国有企业“温州市公务用车服务有限公司”，专门对接公务用车的保障和服务，并吸纳部分被分流的驾驶员。

为什么选择国有单位来做这件事？陈波解释说，首先温州已有的汽车租赁服务公司规模都不大，难以胜任公务用车业务繁重的需求；其次，公务用车具有保密等特殊性；再次，国有企业性质决定了在服务保障方面更加可控，能够满足公务用车在应急等方面的特殊需求，而市场则是追求利益最大化。

但他同时表示，这个公司未来要逐步委托给专门的机构去管理，政府付佣金委托第三方去做管理。

2012年5月7日，温州市公务用车服务有限公司（以下简称公司）在当地工商部门正式注册，主要保障车改单位县（处）级领导干部在距离市区500公里以内的公务活动，以及重要公务接待、全市性大型活动、突发事件处置、抢险救灾、机要文件专递及其他特殊公务的用车需要，并面向社会提供用车服务，自负盈亏。

“车子是按照市场评估价和分期付款方式从涉改车辆中优先选购的，这200辆车要是公开拍卖的话，可能价格还会要高一些。”

陈波在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，公司从零起步，而且政府对租车服务的价格也有一定的限制，并非纯粹的市场价，所以政府给予了公司一定的支持，包括场地落实等。“如果这个用车保障做不好的话，会影响整个公车改革的落实，所以我们要给他一定的帮助和支持。”

记者在温州看到，公司办公场所和驾驶员休息区设在世纪广场东侧下沉广场，及沿河下沉东侧建筑，车辆停放场地则设在与政府办公大楼仅有一河之隔的世纪广场及市人民大会堂地下停车场。

经过一个多月的试运营，温州市公务用车服务有限公司2012年7月28日正式运营。公司设立服务预约调度中心，建立365天×24小时值班调度制度，开设网络预约系统和具有录音功能的热线电话，配备专业调度人员办理公务用车预约业务，以市发改委商定的价格提供公务用车服务。

根据车改方案，远程出行的经费标准是，行政机关不超过当年涉改人员公务用车补贴总额的15%，事业单位不超过当年涉改人员公务用车补贴总额的10%，专款专用，超支不补，节余留用。

从2001年开始就在政府机关开车的黎杰，就在这时离开原单位，来到了温州市公务用车服务有限公司。

“领导让我留下，但我不愿意。”黎杰告诉《财经国家周刊》记者。原单位根据工作需要被批准留了两辆车，但他早已厌倦了那种昼夜不分的工作方式。

当他以公司职员的身份提供公务用车服务时发现，以前经常熬到深夜十一二点以及接送领导上下班或者夹带其他私活的现象都不复存在了，他一再强调“现在相对轻松”。

不过，就在大家逐渐接受这种服务关系的时候，公司运行的困难却开始凸显。

公司办公室副主任麻晓娟在接受采访时表示，由于价格由发改委确定，与市场价格存在落差，公司现在最大的压力是成本控制。此前通过淘汰车况差、维修费用高的车子，公司目前还有156辆车，但2014年的重点还是继续优化车型并减员。

为此，公司在保障公务用车同时，也在积极拓展市场业务，2013年的服务对象就涵盖了46家国企。

对于公司提出采用市场价格的要求，陈波说，放开价格不仅财政支出要增加，对市场上的其他主体也不公平，“这里面还是要考虑市场，不能有垄断”，而且“如果都市场化了，我支持你干什么”。

此前，陈波曾对媒体表示，公务用车服务下一步会走市场化的路子，不排除多家企业参与充分竞争。

但是目前看来，这将与温州市公务用车服务有限公司的价格难题一样，如何在不增加财政负担的前提下又充分调动市场的积极性？需要找到这个答案的，不仅仅是温州。