行政执法检察监督的正当性及其机制探析

郑锦春　乌兰

在我国全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家进程中，“依法行政”、“法治政府”已经成为政府履行职能的基本原则和目标，强化对行政权的监督，通过合理的制度设计规范和制约行政行为已得到政府和社会各界的广泛共识。在当前深入推进民事行政检察工作科学发展的新形势下，探索开展对行政执法行为的检察监督，无疑是民事行政检察工作新的创新点、增长点和发展点，对积极化解社会矛盾，维护社会公平正义，促进社会管理创新，推进平安中国、法治中国建设具有良好的促进作用。

一、行政执法检察监督的正当性与合理性

（一）行政权视野下的行政执法检察监督

1.行政执法现状需要强化对其的监督。行政权主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。[1]行政权渗透到社会生活的方方面面，最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人的权益。随着经济社会的不断发展，行政权的弹性特征逐步显现，行政执法领域出现的不规范执法、暴力执法、选择性执法、钓鱼执法、敲诈式执法等影响力大，涉及面广，引发了社会矛盾和社会问题。推进依法行政，建设法治政府，必须强化对行政权运行的监督和制约。

2.行政执法监督体系的不足需要检察监督。行政执法是指行政机关执行法律的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。[2]在我国，对行政执法行为的监督体系主要包括：人大监督；司法监督；行政权的内部监督；社会监督等。但以上几种监督方式在专业性、针对性、准确性上都存在不可避免的局限性，不能够发挥全面监督和有效制衡的作用。尤其是司法监督方面，因现行行政诉讼法对行政案件受案范围规定过窄，监督效果并不明显，尤其对于侵害国家、社会公共利益的行政违法行为，尚不能利用诉讼程序进行规制。检察权作为宪法赋予的监督权，其法定性、强制性、专业性和经常性特征使得其制约行政权的膨胀具有先天优势，不仅能够弥补人大监督非专业性和非持续性的不足，也能够克服社会监督和行政机关内部监督的局限性。

3.权力制衡的实现需要行政执法检察监督。权力制衡是现代国家权力运行的基本原则，是加快发展社会主义市场经济，推进法治国家建设的必然要求。广义的权力制衡包括权力的纵向制约和横向制约。从制约的本质上看，权力制衡主要指横向制约，即狭义的权力制衡，主要指在国家权力行使过程中，一种国家权力依法与另外一种相对其具有独立性的国家权力的相互制约，在其二者之间形成一种法定的强制性限制和约束关系。[3]在我国人民代表大会的宪政体制下，检察机关是法律监督机关，与行政机关、审判机关处于平行独立的地位。根据裁判中立原则，审判权对行政权的制约体现为被动性和消极性，仅限于诉讼领域，且监督范围有限，并不能主动介入行政权的运作过程。从现实运作的角度考量，作为平行机关之间的横向制衡，唯有检察机关对行政机关的监督才具有现实性、可行性和主动性。民事行政检察工作实践中对执法办案过程中发现的有关国家机关工作制度、管理方法、工作程序方面存在的问题提出改进工作的检察建议就是很好的例证。

（二）检察权视野下的行政执法检察监督

1.法律监督权的本质决定了行政执法检察监督的正当性。检察机关作为由人民代表大会产生并向其负责的专门法律监督机关，其法律监督权既不隶属于行政权，也不隶属于审判权而独立存在。这种权力并不具有超越行政权和审判权的地位，而是与行政权、审判权处于同一权力层级，以最终维护国家权力和谐有效的运行。[4]根据我国宪法和法律的有关规定，检察机关拥有法律监督权，有权对法律的遵守和执行情况进行监督。行政机关作为执行机关，对行政机关的监督也必然是检察机关法律监督的重要内容。从维护行政法律统一正确实施为出发点，行政检察的对象应与行政法律法规的实施相对应，而行政机关是否遵守国家法律的实体规定和程序要求，主要是通过职能部门及其工作人员的执法行为来体现，故而对行政执法行为的监督是检察机关法律监督权的应有之义。

2.诉讼监督本身已包括行政执法监督的内容。诉讼监督是指检察机关依照法定程序对诉讼活动中的违法行为进行监督纠正，以维护法律统一正确实施的一系列诉讼活动。[5]检察机关的诉讼监督职权派生于法律监督权，是法律监督权的重要组成部分。从具体业务实践来看，检察机关诉讼监督本身已包含了行政执法监督的内容。

在刑事诉讼监督中，检察机关职务犯罪侦查部门对国家机关工作人员的职务犯罪行为进行侦查，自然会涉及对国家机关工作人员行为合法性的判断。而就查办案件过程中发现的问题向相关机关提出检察建议，同样也体现了检察权对行政权的监督。侦查监督部门有权监督行政机关及时移送犯罪线索，并通过建立行政执法与刑事司法衔接机制，检察权也已延伸至行政执法领域。监所检察部门除对刑事看守所、监狱进行监督外，还有权对行政拘留所进行监督。行政诉讼监督从实质上看，也是对进入诉讼领域的行政执法行为的监督。目前民行检察实践中存在的督促行政机关依法履行职责也为推行行政执法检察监督奠定了实践基础。

有权力就必然有监督，检察机关也不例外。但检察机关的法律监督只是也只能是我国权力监督体系中至为重要的一支，监督者本身也受到其他权力机构和权利个体的监督。[6]检察机关通过检察建议、通知纠正违法等监督手段督促相关行政执法机关及时纠正违法行为，促使依法行政，其监督仅具有程序性特点，并不具有实质意义上的实体处分权和终局性权力。

二、行政执法检察监督机制构建

（一）确立监督原则

1.有限监督原则。在行政执法监督探索阶段，从检察机关的现有监督能力和节约司法资源的角度考量，应集中精力针对重点领域的，严重违法的行政执法行为开展监督。检察机关并不直接对行政主体的违法行为进行纠正，检察机关监督的目的是促使被监督机关启动相应的纠错程序，如果确有违法行为，行政执法机关应及时纠正，并明确回复纠正结果。

2.注重保护国家利益和社会公共利益的原则。根据《行政诉讼法》关于受案范围的规定，在国土资源、环境保护、食品药品安全等直接关系人民群众切身权益的领域，大量损害国家利益、公共利益或受害人众多的行政违法行为无法进入审判程序，法院无法对这类行为进行司法审查，导致这类行政违法行为的责任缺位。检察机关应当以保护国家利益和社会公共利益为突破口开展行政执法监督，弥补现行司法体制对公共利益保护的机制性缺失。

3.合法性审查原则。检察机关开展行政执法检察监督，仅限于对行政执法行为的合法性进行审查，一般情形下不应审查行政执法行为的合理性。行政权的行使需广泛使用自由裁量权，行政机关因长期处理行政事务具有专门经验，能够合理考虑相关因素作出恰如其分的决定，检察机关不应干预行政机关的自由裁量权。

4.事后监督为主，事中监督为辅的原则。基于具体行政行为的公定力和行政效率的考量，检察机关开展行政执法检察监督，不宜参与具体行政行为的做出过程，更不得干预或参与行政机关的正常执法活动。检察机关认为行政执法行为存在违法情形的，应在行为做出后及时介入，提出纠正意见。但对于可能严重损害国家利益、社会公共利益、引发群体性事件等严重后果的行政执法行为，也可以进行事中监督。

（二）审慎确定监督范围

关于行政执法的监督范围，目前理论界和实务界尚未形成共识，各地检察机关在实践中也在逐步探索。笔者认为，违法的行政执法行为如能够通过审判程序加以纠正，行政相对人遭受的损害在现行行政诉讼制度框架下能够获得司法救济的话就不应纳入检察机关的执法监督范围，对人民法院的生效行政裁判确有错误的，检察机关还可以运用抗诉方式加以监督。况且，从检察机关实际监督能力上考虑，行政执法监督范围过大过宽也不具有现实性和可担当性。根据行政诉讼法的规定，具体行政行为如有具体的行政相对人就有可能进入司法救济渠道获得救济。所以行政执法检察监督应针对没有具体的行政相对人，但导致国家、公共利益或不特定公民、法人、其他组织合法权益受损的情形。从行为类型上看，行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政检查、重大行政决策、行政不作为等都可纳入检察监督范围。

从监督领域上看，对行政执法活动的监督目前应主要集中在国有资产监管、国土管理、医疗卫生、环境污染、食品药品安全、房屋拆迁、社会保障等涉及人数众多、矛盾尖锐、直接影响社会稳定和安全的领域。

（三）严格监督程序

人民检察院受理行政执法检察监督案件来源应包括：人民检察院在执法办案中自行发现的；群众反映的；国家权力机关或其他机关交办的；上级人民检察院交办或转办的。其中前两项应作为主要案件来源。

办理行政执法检察监督案件应当遵循严格的办案程序，明确受理、审查、集体讨论、作出决定、跟踪监督等流程环节。行政执法检察监督一般应由作出行政执法行为的行政机关、法律法规授权组织的同级人民检察院管辖，由民事行政检察部门具体承担这项职责。对于群众反映或执法办案中自行发现的案件线索，民行检察部门初步审查后认为有证据证明行政执法机关的行政执法行为可能违法，损害或国家利益、社会公共利益或不特定公民、法人、其他组织合法权益的，应当及时决定立案，并制作《立案决定书》，送达相关行政执法机关。立案后，民行检察部门应当围绕：行政执法行为的主体资格；实施行政执法行为的权限；行政执法行为的作出是否符合法定程序；行政执法机关及其执法人员在行政执法过程中是否存在贪污、受贿、渎职侵权等职务犯罪行为；行政执法行为是否造成国家利益、社会公共利益受损等情况进行审查。具体办案程序可参照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》规定。

办理行政执法检察监督案件，检察机关可采取走访了解、调查核实、调阅卷宗等措施。

（四）针对不同违法情形，采取具有针对性的监督方式

对具有重大而明显瑕疵的违法行政执法行为，审查终结后应分别情形，作出提出检察建议、通知纠正违法、移送职务犯罪线索等决定。

行政执法行为主体资格方面有瑕疵的，应向行政执法机关发出《检察建议书》，建议纠正违法行为，并对行政机关执法不规范、制度不健全等问题提出改进意见；行政执法人员存在过错的，应建议其所在单位给予适当处分。

对超越职权、滥用职权的行政执法行为，应提出撤销行政执法行为的检察建议。

对行政机关不履行法定职责的，应提出在一定期限内履行职责的检察建议。对于行政机关不行使或怠于行使职权，致使国家、社会公共利益遭受损害的情形，应提出以督促履行职能为内容的检察建议，督促行政机关依法履行职能。对于可通过诉讼途径获得司法救济的，应督促行政机关依法提起诉讼。

行政执法行为内容方面有瑕疵的，如发现行政执法行为事实不清、适用法律法规错误，应提出撤销行政执法行为并重新作出行政执法行为的检察建议。

对行政执法行为违反法定程序的，应提出撤销具体行政行为的检察建议。

行政执法行为具有重大而明显瑕疵，对检察机关的检察建议不予采纳或超期不予回复的，应向行政执法机关发出《纠正违法通知书》，要求纠正违法行为，并通知其上级主管部门和纪检监察部门。

对于行政执法机关及其执法人员存在贪污、受贿、渎职侵权等职务犯罪嫌疑的，应及时移送反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门依法立案侦查。

《检察建议书》、《纠正违法通知书》，应当明确行政执法机关回复的时间和要求，相应的行政执法机关需在规定期限内作出回复。检察机关对行政执法监督案件应进行动态跟踪管理，密切关注被监督机关的处理情况，适时通过交换意见、会谈、协商、督促等方式进行跟踪监督。

另外，检察机关在工作中如发现受行政执法行为侵害的相对人因各种原因不敢或不能提起诉讼的，可采用支持起诉的方式，即支持公民、法人或其他组织针对违法行政执法行为向人民法院提起行政诉讼。

三、建立行政公诉制度作为行政执法监督的衔接程序

近几年，随着行政诉讼法的修改提上日程，理论界和实务界关于建立行政公益诉讼制度的呼声较高，但行政公益诉讼与行政公诉存在一定的区别。行政公诉，是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。[7]行政公益诉讼的提起主体除了检察机关外还可以是其他国家机关、社会团体、公民个人。

依照我国《行政诉讼法》关于受案范围和原告资格的规定，有相当数量的行政违法行为由于没有适格原告而无法进入行政诉讼程序。由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约，这是十分必要的。[8]但行政公诉是检察机关代表国家公权力，为保护公益，启动审判权对行政权进行监督的诉讼程序，出于防止滥诉和对行政自制的尊重，有必要为其设置一项前置程序。行政执法监督依其软监督的特性也需要获得保障性程序使其能够顺利实现。如果将行政执法行为监督作为行政公诉的前置程序，赋予检察机关在行政机关接到检察建议或纠正违法通知后在规定时间内不予纠正违法行为或未予回复时提起行政公诉的权力，则在很大程度上能够弥补单纯行政执法检察监督的局限性。

有学者认为，检察机关提起行政公诉的对象应当受到严格的限制。以诉讼方式介入抽象行政行为，既无立法依据，也不具有现实性和可操作性。行政执法环节的违法与不作为，可以考虑作为行政公诉的重点。⑨行政公诉的对象应界定为损害国家利益、社会公共利益、不特定公民、法人或其他组织合法权益的违法行政执法行为或不作为。检察机关发现行政机关行政执法行为存在上述重大违法情形的，应首先运用检察建议、纠正违法通知等监督方式向行政机关提出监督意见。行政机关不予回复或不予纠正时检察机关代表国家公权向人民法院提起行政公诉，通过启动审判程序及时纠正违法执法行为，避免因适格主体缺失而导致在维护和保障国家、社会公共利益领域出现监督真空。据此，建议在《行政诉讼法》中明确规定：“人民检察院认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯国家利益、社会公共利益或不特定公民、法人、其他组织合法权益的，有权向人民法院提起诉讼”。

注释：

[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第6页。

[2]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第172页。

[3]参见樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第133页。

[4]参见樊崇义主编，《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第122页。

[5]孙谦、童建明：《论诉讼监督与程序公正》，载《人民检察》2010年22期，第6页。

[6]参见樊崇义主编，《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第130页。

[7]孙谦：《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》，载《检察日报》2011年1月25日。

[8]孙谦：《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》，载《检察日报》2011年1月25日。

[9]张步洪：《修改行政诉讼法与优化检察权配置》，载《国家检察官学院学报》2013年第3期。