论刑事案件被害人公益救助模式的构建

王燕鹏

刑事案件被害人救助制度，指对遭受犯罪行为侵害而又没有得到充分赔偿的被害人及其家属，通过相应程序给予以经济补偿为主要形式的救助制度。近年来，一些地区开展的被害人救助司法实践取得了一定的效果。但相较于制度设置初衷，我国现行的刑事案件被害人救助体系还存在一些问题。

一、我国刑事被害人救助模式现状及存在的问题

（一）缺乏系统、成熟的被害人救助理论

一般认为，对刑事被害人予以救助的理论依据主要有两类，一是国家责任说，认为国家对公民负有防止犯罪发生的责任，因犯罪的发生是由于国家对公民权益的保护不力，故国家理应对被害人所遭受的损失承担补偿责任；二是社会福利说，认为对被害人予以救助，是社会增进人民福利的一项重要任务，对被害人进行救助本身就是社会福利性保障的重要体现[1]。与域外已形成较为成熟的国家救助制度的国家相比，我国无论从理论还是社会认知层面，对于对被害人救助的理论依据均缺乏系统的研究和认识，因救助主体与被救助对象的法律关系不明晰，“救助”与“赔偿”的概念不分，将国家从道义和社会福利层面实施的对刑事被害人的救助作为理所应当的“赔偿”，既违背了对被害人救助制度的初衷，也不利于促进和维护司法权威与社会和谐。

（二）现行的刑事被害人救助模式运行问题突出

2004年2月，山东省淄博市开始进行对被害人救助制度实践，其后，北京、上海等地的一些法院、检察院独立或者会同当地政法委等部门开展了形式多样的刑事被害人救济工作[2]。来自互联网的资料显示，2010年至2011年，全国检察机关共发放救助金额近9千万元，2009年至2011年，全国法院系统累计向刑事被害人发放救助金2亿余元[3]。与我国民主法治的发展的要求相比较，我国现行的对刑事被害人救助的模式还存在一些问题。

1.与宽严相济刑事政策适用的衔接不顺畅。随着社会民主法治水平的提升，注重保护被告人的合法权益，最大程度修复被犯罪破坏的社会关系，化解社会矛盾，慎用死刑、无期徒刑等严厉刑罚措施已经成为刑事司法常态。现阶段我国开展的被害人救助工作在具体操作层面因实施机构不统一、经费来源没有保障、救助对象范围及条件不一致、救助标准不统一、救助程序不完善等实际问题，尚无法给予刑事被害人充分的经济救助，对被告人单方面使用宽缓的刑事处罚很难得到被害人、家属以及社会的理解和认同，这在很大程度上制约着宽严相济刑事政策的贯彻落实。

2.与维护司法机关适用法律的权威不适应。现行刑事被害人救助的实施主体往往是检察机关、审判机关等具体刑事案件的审查、审判机关，并无与案件办理相分离的独立部门或机构负责对被害人的救助。这种刑民交织的复杂法律关系很容易形成诉讼参与人与司法官以对被告人适用刑罚、对被害人给予补偿为标的的“讨价还价”，长此以往，既不利于司法人员独立行使司法权，也不利于维护司法的权威和公信力。

3.与最大限度的解决被害人困难要求不契合。受人力所限，由司法机关主导的司法救助审批程序繁琐，一般都要在刑事案件审结甚至进入执行阶段才能进行，距被害人遭受经济损失、生活陷入困境的时间少则几个月，多则几年之久，无法满足对被害人救助及时、有效的实际需求；受资金保障所限，一些带有救急性质的小额救助能够一定程度上缓解被害人的一时困难，但对于那些因害致残、因害久医、因害返贫的被害人来说，无疑是杯水车薪。

（三）城市外来务工人员面临的现实困境凸显

随着我国工业化和城市化进程的稳步推进，城市外来务工人员已经成为了我国产业工人的重要组成部分，城市发生的刑事案件中涉及外来务工人员的比例也处于较高水平，相关统计数据显示，2004年至2012年，涉及外来人员（包括被告人和被害人在内）犯罪的刑事案件比例高达69%[4]。相较于城市居民，以城市外来务工人员为对象的刑事被害人救助面临的问题更加突出：

1.对城市外来务工人员的刑事被害人救助效果不佳。目前对社会特困群体救助主要依托于被救助人的户籍所在地开展，对于一些因灾害、刑事案件等意外事件致贫、致困个人的救助，主要是由其本人户籍所在地政府和工作单位共同进行。因其服务处所远离户籍所在地，履行申请、核实等必要的程序所耗费的人力物力较大，救助程序繁杂且耗时较长；由于外来务工人员遭受的经济损失系刑事案件所引发，不属于其单位缴纳的社会保险理赔范围之列，加之其服务的企业往往规模较小，无力承担较大数额的经济救助。

2.对刑事案件被害人救助处理不当易激化社会矛盾。由于缺乏户籍所在地、单位提供的必要支持与帮助，对城市外来务工人员而言，在刑事案件办理中如无法及时缓解被害人的生活困境，极易进一步激化矛盾。如涉众型经济犯罪、恶意欠薪等一些民刑关系交织的刑事案件中，被害人中不乏城市外来务工人员，此类案件波及范围广、遭受的经济损失巨大，由于失去了生活的唯一保障，外来城市务工人员组织引发的群体性事件时有发生，严重影响了城市稳定。

二、被害人社会救助体系构建的框架

无论是从提升社会整体福利保障水平，促进社会经济和民主法治发展，抑或是建设和谐社会的角度看，构建与我国发展实际相契合的社会救助体系，对因刑事犯罪致困、致贫的被害人开展救助都具有非常强的现实意义。这一框架的构建主要应明确3个方面：

（一）以社会团体为救助执行主体

可借鉴西方和我国一些地区的实践，参照对犯罪嫌疑人、被告人开展法律援助的形式[5]，由社会团体以获得求偿权的形式，具体执行对被害人的救助。这种救助模式具有3个方面的优势：

1.刑事裁判与救助分离有利于维护司法公信力。一般刑事案件中被害人对被告人的求偿主要是通过刑事附带民事诉讼进行的，这客观上使得被害人对司法机关的民事和刑事裁判进行“要么重刑、要么赔钱”的博弈，司法机关做出的刑事裁判在一定程度上成为了与被害人讨价还价的“谈判”，严重损害了司法的公信力和法律的权威。由社会团体具体执行对被害人的救助，将救助主体与裁判的主体相分离，可以最大限度地排除因民事赔偿问题对司法机关的干扰，使得司法机关能够从容地适用法律和刑事政策，独立做出司法裁判，维护司法公信力。

2.平等民事主体之间的代位求偿有利于缓和社会矛盾。受传统观念影响，“有困难找政府”的“大政府”观念根深蒂固，政府甚至司法机关自然成为救助的具体执行者和责任人，被害人与政府之间这种不对等的关系使得各级政府、司法机关往往处于“出力不讨好”的尴尬境地。由社会团体作为救助执行主体，并且在救助金额的范围内取得被害人对犯罪行为人的求偿权，双方平等的民事主体地位、法律关系使得这种“救助”更符合制度设置的道义出发点，可以有效避免政府、司法机关陷入不必要的矛盾纷争中；另一方面，负责救助的社会团体可以通过求偿权的取得，将被害人零散的求偿权有效聚集，为以犯罪嫌疑人（被告人）为相对人，开展类似集团诉讼形式的民事诉讼创造条件，保证求偿行为的效能，最大限度保证当事人的合法权益。

3.有利于相关工作的及时、高效开展。司法实践中依托检察机关、审判机关进行的被害人救助因受案件诉讼周期、人力资源等方面因素的限制，救助金真正发放至被害人的手续较为繁琐且时间较长，无法满足对被害人及时救助的实际需求。由社会团体执行对被害人的救助，可以使得刑事诉讼与救助同步进行，使得司法机关办案人员能够集中力量办理刑事案件，便于救助执行机关动态了解被害人所面临的实际经济困难并及时、高效地给予救助。

（二）依托政府和司法机关开展

在由社会团体作为救助执行主体的前提下，政府和司法机关应主要提供以下几个方面的协助：

1.在资金来源上提供必要的支持。尽管社会团体可以以取得求偿权的形式获得向被告人追索给付款项的权利，但因很大一部分债权将因被告人无力负担而仅具有法律形式上的意义，仅凭借社会团体募集的公益资金不可能形成持续有效的救助资金来源。因此，在充分吸纳社会公益力量参与救助的同时，可以将实践中各地财政拨付的用于对刑事案件被害人救助的专项资金作为救助资金的主要来源之一。

2.在救助工作各环节给予必要的人力协助。鉴于社会团体主动开展对被害人救助无论在申请受理、对象选择等方面，还是在核实了解案情、与相关政府部门对接等环节都存在现实困难。因此，应当由政府相关部门和办理所涉及刑事案件的司法机关给予必要的人力协助。具体程序上可借鉴对经济上存在困难的被告人给予法律援助的机制进行：由被害人先行向司法机关提出申请，再由司法机关将相关申请转交社会团体并提交相关的材料，由社会团体负责救助实体程序的执行，在此过程中由社会相关部门、司法机关给予必要的协助。

3.在资金管理和使用上进行必要的监管。考虑到救助资金的来源和用途，应当由政府在上述资金的管理、使用方面进行监管：由政府、司法机关、捐助代表联合组成专门的监管组织，监督专项资金在相关法律法规、章程内的管理使用情况；社会团体应当定期向监管组织汇报专项基金的管理使用情况以及重大事项；由政府委托专门的审计机构对专项基金的管理使用情况进行审计等。

（三）限定救助规模，由点及面适度扩展

刑事案件被害人救助是一项庞杂的社会工程，在制度框架的构建及实体操作层面需要多方协作，循序渐进开展，应对救助的地域范围、救助对象、执行主体3个方面选择基础条件较好、现实必要性充分、可操作性较强的内容进行，形成科学、可行的工作规范，为刑事案件被害人救助工作的全面铺开打下坚实的基础。

1.选择法治条件较好、司法条件成熟的地域试行被害人救助。促进社会的公平正义，维护司法公信力效果的实现，在很大程度上取决于刑事诉讼等司法程序是否能够规范、有序的进行。因此，在地域选择方面应尽可能的选择司法人员素质较高、执法程序规范等司法条件成熟的区域开展。

2.选择存在问题突出、救助要求迫切的被害人作为救助对象。现阶段对被害人进行救助的当务之急在于救急解困，因此在被害人司法救助制度的创设初期，要尽可能的选择现行司法实践中存在问题突出、救助要求迫切的对象进行救助，由此彰显对被害人救助的积极意义，促进对刑事案件被害人机制的形成。

3.选择管理规范、与被救助对象有关联的社会团体作为救助执行主体。负责具体执行的社会团体选择应当极其慎重：必须选择具备组织结构合理、管理规范有序、熟悉公益基金项目运作和相关知识储备等条件，拥有良好社会美誉度的社会团体，以有效保证参与救助执行社会团体社会资金募集以及参与具体救助工作的规范性和积极性。

三、涉及城市外来务工人员刑事案件社会救助模式设想

基于对现行刑事案件被害人救助模式的思考和分析，在一定地域范围，以刑事案件中被害人为城市外来务工人员为对象，以社会团体为执行主体开展刑事案件被害人公益救助尝试具有较强的可行性。具体实施包括实体性和程序性内容两个方面：

（一）实体性内容

1.救助的范围和对象。一定区域内因刑事犯罪案件的城市外来务工人员被害人。刑事犯罪案件类型不仅包括故意杀人、故意伤害、强奸、抢劫等暴力犯罪案件，也包括部分经济犯罪案件；城市外来务工人员是指在该区域内无户籍或房产，从事服务业、工业等产业的外来人员；被害人应做适度广义理解，既包括犯罪行为直接伤害的对象，也包括已经死亡的被害人近亲属或者法定继承人。

2.救助的条件。因犯罪造成的损失导致被害人生活陷入困境。造成的损失应限于直接经济损失，间接损失以及精神损失不在救助范围之列；生活陷入困境，是指因犯罪侵害致残、致困等情形，导致其在城市的最低生活需求难以得到保障。

3.救助的形式和额度。主要以经济救助为主要形式，以“救急解困”为基本原则。考虑到专项基金的承受能力，救济金的发放应以解决被害人最为现实、紧迫的困难为基本原则；救济金的具体额度，应综合考虑被害人实际遭受的损失、实际生活状况、是否存在过错、犯罪嫌疑人（被告人）的犯罪事实及可能的经济赔偿能力、当地的生活水平和职工平均工资水平等因素制定相对统一的标准。

4.救助的资金来源和管理。采取国家财政拨付与社会募集相结合的方式筹集，成立专项基金独立核算管理。资金主要来源有以下几方面：（1）政府财政拨款；（2）政法专项资金；（3）个人和单位向社会团体专项捐赠；（4）基金运作过程中产生的孳息；（5）其他。社会团体成立专项法治基金，设立基金管理委员会负责资金运作和发放等管理工作，资金独立核算、专款专用。

5.救助的办理机构。社会团体成立被害人救助委员会，负责被害人救助程序的办理。委员会独立于司法机关专门负责对被害人救助程序过程中的受理、审查、听证等实体审查，以及与相关司法机关工作的衔接等程序性工作；委员采取选任制，具体成员组成应多元化，吸纳具有法律专业知识、司法实践经验、熟悉社会工作等相关专业背景的人员专兼职担任，保证被害人救助工作的公平公正与社会认可度。

（二）程序性内容

1.启动程序。经由被害人提出书面申请。为避免被害人救助资金的滥用，保证救助力量的利用效能，救助执行主体在救助过程中应当处于被动地位，因此应规定由被害人提出书面申请，是程序启动的唯一条件。书面申请中，应具体列明申请人的自然情况、基本侵害事实、遭受损失情况以及个人或家庭面临的实际困难，应同时附有身份证明、能够取得的法律文书、医疗证明、相关费用单据等基本证明材料。

2.申请的受理。由被害人向刑事案件办理的司法机关申请后，由司法机关转交。可以考虑借鉴实践中开展的法律援助模式，由检察机关的公诉部门在案件受理时向被害人告知其具有获得救助的权利，由其进行符合程序的申请，这样可以最大限度的平衡“及时解决被害人困难”与“保证刑事案件办理的相对封闭性”之间的矛盾。

3.救助的审查。社会团体对司法机关转交的申请进行实体审核后做出予以救助决定。主要应包括如下几个方面的事项调查：（1）被害人的实际身份和经济生活情况，具体包括性别、年龄、职业及固定收入，有无抚养家属等；（2）被害人在犯罪过程中受到侵害的实施，具体包括被害性质、程度、有无后遗症及种类、治疗费数额、被害人有无过错及程度；（3）被害后的影响，具体包括由犯罪侵害所引起的经济生活困难；（4）损害赔偿情况，具体包括犯罪嫌疑人（被告人）是否予以赔偿，赔偿金的数额、是否获取相关保险金等补偿及单位或其他社会捐助。

4.救助的决定和发放。被害人救助委员会做出救助决定后，由救助基金向救助对象发放救助金，并书面通知转交申请的司法机关，社会团体在给予的救助金额度内享有对相对人的追偿权。救助决定应当由被害人救助委员会做出，为便于司法机关对涉及刑事案件的办理过程中充分考量各方面因素，应当将救助决定、额度等内容书面通知转交的司法机关。考虑到社会救助的性质，应当以取得求偿权的形式明确社会团体与救助对象的平等民事主体关系，具体程序上可以以授权或者协议的形式进行。

5.救助的监督。救助基金应按照公益基金管理规定接受监督，救助委员会应当定期向政府和司法机关汇报工作开展情况。内部运转方面应当在基金的使用管理方面接受独立的审计机构的审计、核查，外部机制上，应当接受政府、司法机关、社会各界等出资方、上级主管部门的监督，定期向各方汇报救助程序的进展、救助资金的使用等工作开展情况。

注释：

[1]樊学勇：《关于对刑事被害人建立国家补偿制度的沟通想》，载《中国人民大学学报》1997年第6期。

[2]陈彬等著：《刑事被害人救济制度研究》，法律出版社2009年版，第52-53页。

[3]据最高人民法院新闻发言人2012年9月25日介绍。

[4]相关统计数据来源于北京市人民检察院第一分院。

[5]目前对刑事案件被告人、被害人开展的法律援助主要是由司法机关将相关需求转交法律援助中心，由其负责具体法律援助工作的开展。