基于公平视角的我国养老保险制度问题及成因分析

赵春玲　刘朋伟

摘要：我国养老保险制度在设计和具体操作中存在的问题主要有统筹层次低带来的区域间的不公平，城乡二元结构导致的城乡养老待遇的不公平，针对不同群体养老体制设计的多重分割导致的群体间不公平以及养老金个人账户“空账”所带来的代际不公平。究其原因既有来自区域间、城乡间经济发展不平衡等经济方面的原因，也有来自养老保险制度设计的多重分割的制度性原因，又有来自既得利益集团的阻碍和政府责任缺位等政治性原因。

关键词：养老保险制度；公平缺失；阻碍公平因素

一、 引言

我国的养老保险制度始建于20世纪50年代初，经过半个多世纪的发展取得了长足的进步，到2013年末，全国城镇基本养老保险参保人数达3.2亿人，城乡居民社会养老保险参保人数4.9亿人，在加上机关事业单位参保人员，目前我国拥有养老保险的人数已达到8.2亿人，覆盖城乡居民的社会养老保障体系已基本建立。但养老制度上“全覆盖”还只是一种“普惠”，具体的养老保障制度却多因地域、城乡和覆盖对象的身份差别而呈现出碎片化状态，各个制度所能提供的实际待遇之间也存在不小差距。另外，养老保险制度现在仍是地区统筹，成为劳动者流动的一个障碍和有损市场经济公平竞争的负面因素，导致劳动者自身养老保险权益不能得到充分保障；养老保险的“空账”和政府责任的缺位也带来了养老保险代际之间不公的问题，影响养老保险制度的可持续发展。针对我国的养老保险公平问题，只有在分析养老保险不公平的外在表现的基础上，深入研究其产生的原因，才能找到解决之策。

二、 现行养老保险制度公平缺失的主要表现

1. 区域间的不公平。

（1）不同区域城镇职工养老保险缴费率的不公平。现阶段，我国只有少数省份城镇企业职工养老保险实现了真正意义上的省级统筹，多数省份仍以市级、县级统筹为主。在“分灶吃饭”的财政体制下，各省各地区往往根据自己的财政状况和养老保险收入来确定自己的养老保险缴费率。一般而言，经济发达地区财政收入高，养老保险资金也较为充裕，只需要较低的缴费率就可保证较高的养老保障水平；而经济欠发达地区财政收入低，养老保险压力较大，为了保障养老金的足额发放不得不提高养老保险的缴费率。

（2）劳动力跨区域流动带来的区域间养老保险收支不公平。一般来讲，经济较为发达的东部地区为青壮年劳动力净流入地区，而经济欠发达的中西部地区为劳动力净流出区域。以农民工为例，东、中、西部地区农民工占全国农民工的比例分别为42.6%、31.4%、26%，而在东、中、西部就业农民工占全国农民工的比例分别为64.7%、17.9%、17.1%。表明劳动力大规模的由有经济欠发达的中西部地区流向经济较为发达的东部地区。但由于我国养老保险统筹层次低，不同区域，不同养老保险制度之间转续不畅。当这些劳动者在失去劳动能力返乡养老时而并不能带走社会统筹部分养老金，这部分基金就成了劳动力净流入地养老金账户的“净收入”。而没有收到返乡养老人员统筹部分养老保险的劳动力净流出地区却要负担返乡养老人员的养老责任，导致养老基金的入不敷出，损害了其地区利益。因此，劳动者跨地域流动也带来不同区域养老保险基金的权责不对等、收支不平衡，造成区域间的收支不公。

2. 城乡间的不公平。

（1）城乡养老保障水平的不公平。表1显示了2010年～2012年我国城乡人均养老金水平及其差异。以绝对指标，即月平均养老金水平来衡量，2012年参加城镇职工基本养老保险月人均养老金为1 721元。与之相比，农村的养老保障水平则非常低，2012年我国新型农村社会养老保险（新农保）月平均养老金仅为73.3元，城乡养老金保障水平之比高达23.5倍。从相对指标，即养老保险替代率来看，城乡养老保障的相对差距也较大。表1显示2010年、2011年、2012年“职保”的替代率分别为44.0%、42.7%、43.4%，而同期新农保的替代率分别为11.7%、9.4%、11.1%，近三年“职保”替代率和新农保替代率之比分别高达3.8倍、4.5倍和3.9倍。由此可见，城乡养老保险保障水平差距较大。

（2）政府财政对城乡补贴的不公平。从制度设计来看，国家明确提出且直接对新农保进行补贴，既有缴费环节的补贴也有发放环节的补贴。但实际上，与新农保的“明补”不同，国家对“职保”的补贴是一种“暗补”。这种补贴体现在国家弥补当期养老保险基金收支缺口、做实个人账户等方面。根据统计，2009年～2012年各级财政对新农保和城镇居民养老保险（城居保）的补贴总额仅为2 620亿元，远低于同期对“职保”8 520亿元的补贴额。从人均财政补贴来看，2009年～2012年财政对“职保”人均补贴分别为699元、660元、800元和870元；同期处于缴费阶段的农民每年有30元的缴费补贴，处于领取阶段的农民每年有660元的基础养老金补贴。总体看来，财政对新农保的补贴额与财政对“职保”的补贴额相差甚远。

3. 机关事业单位和企业职工养老保险制度“双轨制”的不公平。我国机关事业单位和企业职工养老保险制度“双轨制”存在巨大的不公平：

（1）企业单位养老金和机关事业单位养老保障待遇差距过大。2002年我国机关、事业、企业单位退休人员的平均退休金為1 022元、1 009元、599元，机关、事业单位平均退休金分别为企业单位平均退休金的1.71倍和1.68倍。2010年我国机关、事业、企业单位退休人员的平均退休金为1 982元、1 895元、1 632元，机关、事业单位平均退休金分别为企业单位平均退休金的1.46倍和1.39倍。虽然机关事业单位和企业单位的人均养老金之比有所缩小，但其差距仍然过大。有些学者（李晶，2012）认为，我国企业职工和机关事业单位人员的退休金差距要远高于“人社部”公布的数据。他们认为，我国现在企业职工和机关事业单位人员的退休金差距已有2倍～4倍，这已严重影响了我国养老保险制度的公平性。

（2）相比于机关事业单位，企业单位养老金替代率过低。比较多的观点认为我国目前机关事业单位的替代率过高，普遍维持在80%以上，有些单位养老金替代率达100%甚至更高。而企业职工养老金的计发办法决定了企业养老金的替代率较低，以一个工龄为35年的标准退休人员为例，其社会统筹部分的养老金替代率为35%，个人账户养老金替代率为24.2%。然而实际上由于工资增长等因素的影响，企业职工养老金的替代率自2000年以来呈逐渐降低的趋势，2012我国企业职工平均养老金替代率仅为45%左右，低于制度设定的59.2%，也低于国际公认的50%的警戒水平。

4. 养老保险代际之间的不公平。我国的养老保险制度代际不公表现在养老保险在满足当代人利益的同时，牺牲了后代人的利益。1993年我国的养老保险制度由现收现付制转变为社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”制，个人账户也由此确立。然而制度建立以来，已退休的“老人”和在实施个人账户之前参加工作的在职“中人”的个人账户里没有积累，但养老金需要支付，他们的养老金面临积累少支付多的问题，造成养老保险基金“缺口”。而我国自1997年就一直实行社会统筹账户和个人账户“混账管理”的财务制度，这就为社会统筹账户出现“缺口”时直接挪用在职职工的个人账户资金提供了便利。制度运行十多年来，我国也是不断的透支个人账户来填补社会统筹部分的不足，这就导致了养老金个人账户的空账。中国社科院编撰的《中国养老金发展报告2013》显示，2012年我国城镇职工基本养老保险个人账户“空账”额已达2.6万亿元。这样养老保险制度转轨带来的转轨成本及其造成的个人账户空账，使得当代劳动者负担过重，因为他们除了要支付老龄人的养老金之外，还要“预留”个人账户部分以备未来养老。随着我国老龄化的加剧，个人账户的“空账”额会越来越大，做实个人账户遇到严重的挑战，甚至会导致后代人的退休金无法全额支付，这无疑是对后代人最大的不公平。

三、 我国养老保险走向公平的阻碍因素

1. 养老保险制度区域分割，统筹层次低。由于多方面的阻碍因素，我国城镇企业职工养老保险长期以来实行属地管理，养老保险统筹层次较低。

城镇职工养老保险全国统筹受到区域经济发展不平衡的制约。统一的养老保险制度和养老保险缴费标准是城镇职工养老保险全国统筹的应有之义。然而我国各地区由于历史、自然资源、天然环境以及国家政策倾向的不同导致了我国各地区的经济基础也不一样。这种经济发展的不平衡给基本养老保险实现全国统筹带来了很大的困难。企业缴费能力在不同的地区体现出很大的差异性，因为企业缴费能力的一个重要衡量标准就是企业利润，企业利润在不同的地区表现出很大的差距，一般来讲经济发达的东部地区企业利润较高，而经济较为落后的中西部地区企业利润较低，这就给养老保险全国统筹统一费率带来困难，从而阻碍了养老保险全国统筹的实现。

养老保险全国统筹受到地方保护主义的阻碍。一方面，经济发达地区财政收入和养老基金一般都较为充足，而经济欠发达地区财政和养老基金存在缺口。如果养老保险实行全国统筹势必导致养老基金由发达地区向欠发达地区的转移，从而损害发达地区的利益。另一方面，我国的现行养老保险政策规定劳动者退休后社会统筹部分的养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为计发基数。在全国统筹下，养老金社会统筹部分很可能转变为以全国上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为计发基数，这可能会拉低高收入地区职工的退休金待遇。引发养老金充裕的经济发达地区对养老保险全国统筹的抵制。

2. 城乡分割的二元经济结构和户籍制度。城乡二元经济结构背景下我国形成了城乡分割的二元社会保障体制。这种制度限制了在城镇工作的农民参加具有较高保障作用的城镇职工养老保险。我国城乡二元经济结构以及随之而来的二元户籍制度将我国居民划分为拥有“农业户籍”的农村居民和拥有“非农业户籍”的城镇居民。据国家统计局公布的数据显示2012年中国的城镇化率达到53.6%。但有研究表明我国的城镇化存在大量的“伪城镇化”，大量的城镇人口实际上并没有城镇户口，2012年中国城市户籍人口占总人口的比例为35.3%，约有2.3亿人生活在城市，却没有城市户籍。

长期以来的城乡二元经济造成了较大的城乡居民收入差距，2012年城镇居民可支配收入与农村居民纯收入之比达到3.1∶1，农村居民收入远低于城镇居民收入。农村养老是以低水平的家庭、土地以及新农保为支撑的，制度平台比较低的养老模式，参保成本不高；而城镇职工养老保险是现代企业制度与社会保障制度形成的一个高水平的养老平台。即使放开户籍限制，大多数农民没有足够的财力参加城镇职工养老保险。

3. 既得利益阻碍。多年来社会各界人群一直呼吁取消雙轨制，但收效甚微。究其原因，公务员和事业单位职员等既得利益人群的抵制是养老金并轨的一大阻碍因素。在过去计划经济时期，我国机关事业单位和企业的工资制度在很长一段时间是统一的，都是按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会保险费由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。而这个阶段，机关事业单位的养老保险制度改革则由于既得利益的阻碍一直停滞不前。既得利益群体认为双轨制改革针对的是公务员和事业单位，改革后可能造成自身养老待遇一定程度的缩水，是一种“自我革命”性质的改革，因而在双轨制改革上必然存在自上而下的阻力。2008年2月国务院常务会议讨论并通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开始试点，但是试点效果并不理想，主要是因为部门分割的试点工作，引发了不同群体的利益冲突。

4. 政府历史责任的缺位。在计划经济时期以及改革开放初期，社会养老保险方面表现为职工在职时取得较低的工资，退休后由国家负责养老，而不再另行征收养老费，老职工不需要也没有个人账户的积累。相当于1997年养老保险制度改革前参加工作的老职工已经以“低工资”的形式向国家缴纳了养老保险费，这笔资金积累在国家手中用来兴建国有企业，因此，老职工的养老基金实际上凝聚在国有资产中。真正应该对退休职工负有养老责任的是政府和公有制经济本身。养老保险在由旧制度（现收现付制）向新制度（部分积累制）转变的过程中，老职工和中职工的个人账户没有筹资渠道，本应当承担对他们养老保障业务的政府也没有把他们的养老金支出列入政府支出计划，更没有明确承诺自己是转轨成本的承担着，而是通过挪用在职职工的个人账户弥补社会统筹账户的不足。旧的体制形成了政府对退休职工的一种隐性养老金负债。早在1997年，世界银行就测算认为我国的养老金债务已达到20 147亿元，齐艺莹、陶萌（2013）测算得出我国的养老金隐性债务规模为724 069亿元，并且随着时间的推移，隐性债务逐年扩大。解决养老保险隐性债务和养老金“空账”问题的关键在于政府能否全面切实地履行政府养老责任。如果政府继续责任缺失，将会继续放大我国的养老保险隐性债务和个人账户“空账”额，这不仅对于为国家经济做出重要贡献和牺牲的老职工是不公平的，对于在职职工也是不公平的，如果这种隐性负债继续后移，对于未来的职工更是不公平的。

四、 结语

养老保险是社会保障的重要组成部分，随着老龄化的到来，我国的养老保险制度收到了极大的压力和挑战，构建公平合理的养老保险制度是不仅是维护老年人幸福生活的需要，也是维护社会稳定，建设社会主义和谐社会的需要。但是我国的养老保险制度由于多方面因素的影响，其公平性并不高。地区之间、城乡之间、人群之间的不平等已经极大的损害了我国养老保险制度的公平效能，也极大的损害了养老保险制度的收入再分配功能。解决我国的养老保险制度公平问题，应打破当前养老保险制度区域分割、城乡分割、社会人群分割的碎片化状态，建立覆盖所有人群，兼顾代内公平和代际公平的可持续发展的养老保险制度，并最终建立以公平为导向的统筹区域、统筹城乡、统筹社会群体的全国一体的国民社会养老保障体系。实现广大人民的富足安康。

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作者简介：赵春玲，南开大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，南开大学经济学博士，刘朋伟，南开大学经济学院财政系硕士生。

收稿日期：2014-03-10。