美国地方政府债，“残酷”的民主

刘阳

2013年7月18日，底特律市正式申请破产保护，成为美国迄今申请破产保护的最大城市。底特律经济多年依赖汽车工业，如今负债超过180亿美元，申请破产成为“唯一的出路”。

企业破产迁出、居高不下的失业率、房地产市场下滑等因素导致政府税收锐减，与此同时，政府管理不善加速了这一问题的恶化。在汽车巨头纷纷倒下，财政收入严重缩水之时，政府仍在不停花销，高企的赤字最终压垮了底特律。它的衰退也是与美国汽车产业的衰退相伴而行的，只是这一衰退在次贷危机的推动下达到了高潮。底特律未能像其他一些老工业城一样成功实现经济转型，创造新的就业岗位。美国统计局的数据显示，底特律是美国第一个人口曾超过100万，但又退回到100万以下的城市。结果是，今天接近四分之一的房产都被废弃——没人接手，房主宁可把房子白扔白送也要搬走。犯罪率高企也是房产价值跌到白菜价的原因，底特律和邻居弗林特市（Flint）是全美谋杀率最高的两个城市。留在城市里的，多是些老弱病残，单亲家庭，未婚人士等。底特律市政沦为“吃饭财政”，政府雇员的薪水和福利支出吞掉了几乎4/5的预算，还有沉重的债务本息支出。

地方财政的破产在美国不是什么新鲜事，2008年金融危机后就有不少市县申请了破产。在市场经济环境下，政府要搞公共服务或公共工程，常常需要借钱，而融资能力和融资成本是由市场决定的。各大债券评级公司都会给市政债进行评级。显然，市政运作良好的、财务负责的城市，可以以低成本融资。而频繁被亮黄牌的地方政府，就很难借到钱，或者借钱成本极高。当然，也许有些追求高风险和高回报的投资者愿意购买底特律这种城市的债券，但是，"Buyer Beware"，要承担风险。

美国的地方自治制度要求各地对本地的财政负责，这保证了一个地方的破产不会牵连到别的地区。遇到困难的市政府，可以向州甚至向联邦申请援助，但就必须拱手交出财政自主权，接受债主开出的重组、紧缩和改革等苦药。得到一个重组和重生的机会。客觀的说，财政破产制度，是一种鼓励先进，惩罚后劲的制度。

走向破产，是底特律唯一的出路。

——“底特律启示录”

“破产”一词所表达的优胜劣汰、相反相成的哲学寓意中国人是在最近三十年才逐步体会出来的——起初不知破产为何物，后来视破产为洪水猛兽，直到1986年12月2日，中华人民共和国第一部企业破产法在一波三折的“议会辩论”中火爆登场，人们渐渐发现这样“灰色”的，寓意“失败”的字眼，还真有不可替代的积极作用，终于也就见怪不怪了。

现如今，在中国七万多家破产企业的背后，“地方政府财政破产”这个新问题也浮出了水面。

“政府破产”，政府会破产？这个中国人眼里“天方夜谭”般的故事，却在世界范围里频频上演——日本已有过884个地方政府宣告破产，北海道北部的小镇夕张（Yubari）政府因远远超过还债能力的630亿日元负债（其年度财政收入只有45亿日元），宣布于2009年申请破产；数据还显示，1937年至今，美国共有逾700宗大大小小的地方政府宣布破产的案例，最著名的算是2009年左右的加州政府破产危机，主要是因为次贷危机，房地产泡沫破裂带来了地方债务违约风险加重，地方财政收入下滑……就在美国经济整体走低的当口，又传来底特律政府申请破产的消息，其180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，将成为美国历史上规模最大的城市破产案。双重的叠加效应已远远超出事件本有的负面影响力，在更加灰暗的底色下，经济成了自由落体，拯救的力量令市场难觅其踪。

因成功预测花旗银行破产而声名鹊起的美国华尔街“美女”分析师惠特尼早在2010年就发出警告：“我深信你将会看到一系列市政债券违约。你会看到大约50到100座城市发行的债券违约，甚至更多。这些债券总值可达数万亿美元。”惠特尼认为，美国地方政府的债务问题是目前美国经济面临的最大问题，可能会使美国脱离经济复苏的轨道。今天看来，她的预测正在演变成事实！

经济衰退令美国地方政府税收锐减，社会保障等支出却急升，资不抵债的风险飙升，早已债台高筑的州郡更雪上加霜，外界称之为“美版债务危机”。

接下来，奥巴马最大的难题也许就是这些地方政府的破产了……

“国债”，美国的superman？

美国地方债的形成与美国国债密不可分。

一部美国通史，就是国债产生、发展的成长历史。正如美国经济史学家约翰·戈登所描述的：“18世纪70年代，国债帮助我们赢得独立。18世纪80年代～19世纪60年代，国债为美利坚赢得最高的信用评级，欧洲资金得以滚滚流入美国，协助美国经济快速成长。19世纪60年代，我们凭借国债拯救合众国。20世纪30年代，我们凭借国债拯救美国经济。20世纪40年代，我们凭借国债拯救全世界。毫无疑问，美国国债不仅是美利坚无与伦比的福音，而且是全人类无与伦比的福音。”

在这种狂热的自信下，“借债成瘾”成为美国国债的主要特征。

在美国经济高速发达的时期，这种金融方式可以产生借力助力的作用；在其经济衰退的时候，则必然面临竭泽而渔的尴尬境地。美国联邦政府债务主要由两个部分构成：一是公众账户产生的债务，二是联邦政府账户产生的债务。美国的福利系统的资金支出是由联邦政府与州政府按一定的比例共同支付。联邦政府人力资源健康服务机构（HHS，HealthHumanService）主管三大块：一是社会保障（“社保”）；二是医疗保障（Medicare）；三是医疗补助（Medicaid）（医疗保障和医疗补助也统称“医保”）。“社保”由国家、企业、个人三部分共同承担，只能确保职工退休后的基本生活。“医保”由联邦政府和州、地方政府分别承担。在州、地方政府财政中，医疗保障经费由联邦政府和州、地方政府共同承担：联邦占50%一60%；州、地方政府占40%一50%（因各州经济发展水平不同而承担的比例不同）。医疗补助费用则全部由州、地方政府自己承担（主要是针对穷人和弱势群体）。

在美国，联邦、州、地方预算中，军工（联邦预算）、“社保”、医疗保障、医疗补助这四大块是不能砍掉的，其总额占了美国整个联邦预算和州、地方预算的80%以上。审视美国的福利体系，“医保”已造成美国巨大的资金浪费，也是造成地方债的重要原因之一。

作为高福利国家，美国的福利体系建立经历了长达200年的历史，强大的垄断的利益集团及利益链条早已形成，目前它们更是奥巴马总统推行医保改革、削减医疗保障和医疗补助预算的阻力所在。

这一代吃光了下一代福利发行债务的方式显然难以为继，在美国预算开支紧缩的背景下，执行州及地方政府援助法遇到资金困难。与此同时，州、地方政府财政严重萎缩，进一步增加了地方债风险。据统计，2009-2010年期间，美国46个州出现总计1300亿美元的预算缺口。2012年，加利福尼亚州地方预算的27%（23亿美元）将没有来源，新泽西州的预算缺口则高达36%。如果美国不能妥善处理州、地方政府债务问题，那么，不仅不能偿还现有的旧债，2016年前还将增加几千亿美元的新债。

美国地方债券的持有者主要是财产和灾害保险公司，它们目前持有地方债总额为3550亿美元，占其资产的6成。保险公司是地方债券市场的主要机构投资者，正常情况下，保险公司在地方债市场的投资的年收益在100亿美元左右。在美国经济下滑的情况下，保险公司持有地方债的损失可能在30亿—40亿美元之间。

《美国破产法典》制定于1978年，第9章就是《地方政府债务调整法》，规定了地方政府破产办法。该章法律只适用于市政当局，州下属的市、县、地区、村镇等地方政府，不包括州政府本身。在美国，法律禁止允许州以下城市实行破产，而禁止各州申请破产。各州必须通过削减开支、增税来降低预算赤字。虽然很多州实际上已破产，但最终它们仍必须使收支相抵。在这一过程中，美国联邦政府和州政府会对市政债券市场提供的补贴以及充裕的削减支出空间，使得地方政府可以延期支付利息或进行重组债务，而不至于陷入债务违约的境地。另外各种也会通过提高房地产税收、出卖公共建筑，关闭部分公共设施等措施缩减开支和增加还债能力。

這一切，可计算的是成本，无法预计的是时间。

地方政府债：碎片化与公开化

美国目前实行三级财政体制，即联邦、州和地方财政。州和地方政府可以依照法律发行债务筹集财政资金用于地方经济发展。美国发行地方债务一般与城市化同步，因此发行时间较早，1991年州地政府的未付债务总额已经达到9160亿美元，人均负债达到3600美元以上。美国通过宪法明确规定地方政府的权责范围，为政府支出责任的划分和税收税权划分提供了明确的基础和制度保障。

实行彻底的分税制，保证各级政府税权独立。一是在联邦宪法的规定范围内，各级地方政府均有独立的税权、征管制度和税收体系，且州和地方税制确定不需要经过联邦政府批准。二是地方政府以所得税、销售税和财产税为主体税种，收入来源稳定，从而为行使职能奠定了相应的经济基础。联邦政府承担更多的社会经济生活责任，它负责了全国性的公共产品和全体公民受益的服务开支。早在2007年美国联邦政府支出已经占财政总支出的58.1%；用于医疗卫生、教育、社会保险、福利、国防方面的支出占联邦财政总支出的比例分别为16.9%、18%、28.5%、19.3%和33.6%，其中社会保险和国防两项支出几乎全部由联邦政府承担。

而无论从深度还是从复杂性来衡量，始见于1817年的美国地方债券市场都是最成熟的，发达的地方债券市场已经成为美国防范地方政府债务风险的有力保障。美国的地方政府债券主要以市政债券形式出现，包括一般责任债券、收益债券、短期市政融资工具、结构性市政融资等。从投资价值来看，美国市政债券的利息收入可享受税收优惠（利息收入免联邦所得税），且投资者能够获得保险，此外，这些债券还具有安全性和流动性均较好的特点，它们通过地方政府信用偿债担保、水利设施收费公路等项目收益作保障的收入债券等种种设计，为缩小地方政府资源缺口提供了一个渠道。

在20世纪70年代，当时美国市政债规模相对较小，1975年市场存量只有250到490亿美元，相关监管也没有引起政府的足够重视。当时市政债的参与者主要是银行、承销商和律师，购买者主要是富有的个人投资者、银行和保险公司，市政债相关信息披露很少。然而最近几十年市政债规模急剧增长，截至2008年底，美国地方债发行余额为2.6万亿美元，规模为世界第一，当年GDP占比为19%。仅2009年为应对金融危机，市政债又共计发行4096亿美元。截止2010年底，现有市场存量已达2.8万亿美元。尽管市政债常被看做持有到期类投资品种，但市场交易量仍旧很大。2008年，二级市场交易达1100万笔，总交易量达5.5万亿美元。到目前为止，市政债发行主体已达5万家，市场投资者结构也在发生变化，个人投资者已占绝大多数。购买州地方政府债券获得的利息可免纳联邦政府所得税，这也是联邦政府对地方政府的补助形式，减轻了地方政府融资成本，也提高了债券的收益率。

从地方债券发行原因来看，美国是联邦制国家，各级政府管辖权和管辖范围相对独立，联邦政府很少负责地方的建设拨款。这样州市政府仅靠有限的征税权难以满足地方建设需要。市政债券的发行弥补了地方资金的不足，为基础建设提供了良好的支持。

强有力的政府监管

美国市政债市场的成熟，走过了相当长的时间，其间也出现过若干违约案例。但这些地方政府违约案例不仅没有让这个市场消失，反而让市场认清了信用和风险评估的重要性，并由此形成了多层次的制度制约，以及市场评级和风险评估体系。

美国在对地方债券的监管方面，具有以下几个特点。一是财政在地方政府融资管理中居于主体地位，建立起政府公债相应的预、决算编报制度和有效的监督管理系统；实行分级管理，中央对地方债发行执行严格的审批制度，进行总量控制，结构调整。二是实行法制化管理，国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府融资相应的位置，其融资来源、资金管理、投放范围及偿还都有明确的法律规定。三是在保证中央政府国债优先的前提下，为促进地方债的发行和推销，各国分别从债券利率、税收政策等方面给予优惠，如规定地方债收益率可略高于国债，或对地方债的收益免征、减征所得税等。四是中央政府与地方政府的财权、事权界限分明，地方的财政体制和税收制度相对独立，根据一级政府一级财政原则，每个地区、各级地方政府都可成为地方债的发行主体。

而美国市政债券对发行人也具有多重的吸引力，这些吸引力来自于较低的融资成本，包括：免税、投资者竞争；金融中介竞争。而对投资者的吸引力则来源于：对投资者利益的司法保护；活跃的二级市场；投资者竞争有利于市场接受新产品；利息收入免联邦所得税有利于吸引投资者；风险防范机制；良好的信息披露等等。

现实是，当下中国的债务危机与美国完全不同。

发达国家美国的问题在于它们累积的债务数额过高，而中国的问题不在数量上，而是在结构上：中国地方政府往往通过不透明的银行贷款，而不是发行债券来融资。中国顶尖投行中国国际金融公司（CICC）首席策略师黄海洲表示：“问题源于国家的财政制度。如果新一届政府能够在未来三到五年成功实施财政改革，那么这个问题将只是一场暂时性的冲击。”

英国

英国中央政府和地方政府都有借款的权力。过去，地方政府虽有权借款，但必须经中央政府的审批，权力下放地区则必须得到地区议会的批准。2004年4月起，地方政府借款将不必寻求中央政府的批准，只要地方政府能够证明借款能够得到偿还。法律还规定，地方政府必须为借款设定一个谨慎性限额，其借款总额不得超过这个限额。中央政府如果认为地方政府设定的谨慎性限额不合适，可以为地方政府重新设定，必要时可以否决地方政府的决定。为有效防止政府滥用举债权，确保政府借款适度，英国法律对政府借款做出了严格的规定。

地方政府的借款必须满足两条规则：一是黄金规则。政府借款只能用于资本性支出，不得用于经常性支出。该规则规定了政府借款的使用方向，可防止政府经常性支出的膨胀，并为以后还款资金的来源提供保障；二是可持续规则，债务余额占GDP的比重必须控制在稳定和审慎的水平。这条规则规定了政府借款的规模，有利于英国政府的国债余额满足《欧洲联盟条约》对欧盟成员国的要求。

日本

日本是实行地方自治制度的单一制国家。1879年，日本確立了“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则，1888-1890年间先后颁布《市制及镇村制》、《府县制》、《郡制》，地方政府债务管理制度不断完善。1940年，首次实行地方政府债务年度总额控制，发债主体以大城市为主，发行对象为实力雄厚的大银行及信托投资公司。目前，日本地方政府债务的发行主体为都、道、府、县以及市、町、村等，此外，日本地方自治法在二百八十三条和三百一十四条第二款也赋予了特别地区、地方公共团体联合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体举债权。

日本的地方政府债务总体规模较小，政府债务主要集中在中央，地方政府借款约占地方政府总收入的9%。地方政府债务主要有两种举借方式，发行债券和借款。发行债券有公募和私募两种方式，1979年前大多数都是以私募方式发行，1979年以后公募方式的使用开始增多，发行对象以金融机构为主。

法国

在法国，每一级政权都有自治的政府和议会，各级议会负责对本级政府预算进行监督。各级预算是相对独立的，他们有各自的收入和支出。预算的编制和审查通过是各级财政部门和各级议会的一项重要工作。法国议会把审议、批准和监督财政预算当作监督政府和行政权力的重要手段。议会对预算的审查非常严格和细致，直接审查到部门、单位，对政府的每一项财政政策都要进行激烈的辩论，提出质疑，由财政部门作出解释。议会除靠自己的专门委员会审查外，还委托审计法院对预算执行，特别是对政府部门和事业单位的经费开支进行审计监督。

澳大利亚

澳大利亚政府的财政信息披露改革是整个新公共管理改革的一部分，改革强调以产出和结果为导向，并采取较为激进的举措，在政府预算和会计方面均运用了权责发生制会计基础。

财政信息披露的内容和形式主要为：年度预算报告、年中预算执行报告、决算报告（财年结束后3个月内）；代际报告（每5年公布一次）；经济和财政展望报告（公布大选后10日内）；政府通用目的财务报告。