社会组织发展的不均衡性及政府因应之策

严仍昱

摘要：社会组织发展已成为当代我国重要的理论和现实议题。由于公民社会发展不充分，政府行政体制滞后等原因，我国社会组织在规模与质量、官方与民间及管理体制与发展需求之间存在不均衡性。为促进社会组织的均衡快速发展，政府应依法保障公民权利，完善社会组织管理体制，加快行政体制改革。

关键词：社会组织；不均衡性；政府对策；公民社会

中图分类号：C912文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0018-06

相对于政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，社会组织被喻为“社会的独立之眼”，发挥着监督政府、供给公共服务的功能。社会组织还是政府和市场的中介，可以有效地限制政府权力过多涉足市场，增强市场的自主性和活力。在深化改革开放、完善社会主义市场经济体制及创新社会管理的今天，发展社会组织无疑具有战略意义，社会组织发展也因而成为当代我国重要的理论和现实议题。然而，由于对政府具有较高的依赖性，我国社会组织发展不仅呈现出严重的不均衡性并制约其功能的发挥，而且未来的发展空间也取决于政府的态度和举措。

一、社会组织发展的不均衡性

（一）社会组织的规模与质量之间存在不均衡性

近些年来，我国社会组织规模增长迅速。民政部门的相关数据显示，2007年在民政部门登记的全国社会组织共有38.7万个，而到2012年底，在民政部门登记的全国社会组织已经达到49.2万个，五年增长了27.13%①。这仅仅指全国性的社会组织，不包括村民委员会和居民委员会等自治组织以及地方性的社会组织。而实际存在的社会组织远远不止这些，由于多种因素的影响，有些社会组织没有登记注册而实际运行着，还有一些社会组织是在工商部门注册登记的。有学者根据调研估计，全国各类社会组织的总数大约在三百万家左右[1]。应该说，我国社会组织不仅增长快，而且规模大。

与此形成鲜明对比的是，我国社会组织发展的质量却不高，这主要表现在两方面。一是由于管理制度不完善，如进入标准不规范，又缺乏具体的退出机制，我国社会组织存在着鱼龙混杂的状况。一些组织未取得合法身份，在监管之外开展各种活动。一些组织虽然穿着社会组织的外衣，行的却是谋求营利和避税之实；一些社会组织运作不规范，管理不严格，不仅不能为社会提供公益服务，还从事一些非法活动，侵害公众的合法权益。二是服务水平总体较低，不能满足社会的公共服务需求。一些社会组织服务社会的能力较强，但由于独立性弱、依附性强且行政倾向严重，导致回应社会需求的积极性不高，如官方的一些社会组织就存在服务能力强与服务意愿弱的不平衡问题；一些社会组织服务社会的热情较高，但由于缺乏经费和较高素质的专业人才等，导致无力回应社会公众的各种服务需求，民间的一些社会组织存在服务能力弱与服务意愿强的不平衡问题；还有一些社会组织因为内部管理不善，频频出现公众质疑事件，如中国红十字会和中华慈善总会因分别受“郭美美事件”和“捐赠门事件”的影响，其公信力被社会公众普遍质疑，严重削弱了服务社会的能力。

（二）官方社会组织与民间社会组织之间存在不均衡性

根据社会组织与政府之间的关系，社会组织可划分为官方社会组织和民间社会组织两种类型（亦作官方的、半官方的和民间的划分）。官方社会组织是改革开放后，为适应经济发展的需要，由政府部门转变职能而形成，或者由政府机构牵头设立。它们拥有的制度资源与政府有着密切的联系，如组织编制由政府制定，领导人由业务主管部门派遣或任命，而且拥有政府机关干部的身份，享受各种税收减免政策，运行经费主要来源于政府提供的财政拨款和补贴。在参与国家管理上具有诸多体制内的正式渠道，如典型的官方社会组织“八大人民团体”②，既能参与党和国家的政策制定过程，又能参与公共政策执行以及社会管理活动。官方社会组织由于为政府主导组建或者由政府部门转变而成，一般均按照政府运行机制操作运行，是一种自上而下的管理体制。官方社会组织虽然在制度资源上占尽各种有利条件，但也有其发展的掣肘，那就是受到的保护过多、干预过多，导致其独立性弱、依附性强，对于公众的公共服务需求的回应性较弱。

民间社会组织是由公民自下而上自愿创建的，按照章程开展非营利性活动的组织，具有相对独立地位。与官方社会组织相比，民间社会组织属于体制外机构，无行政级别和国家行政编制，员工不享有官方社会组织员工的工资福利待遇，领导人一般由其成员通过选举产生，或者创办人成为当然的领导者，运作经费一般通过募捐获得。目前，我国民间社会组织无政府拨款和补贴，有的由于注册登记在工商部门而享受不到免税优惠。与此同时，民间社会组织参与国家管理的渠道相对狭窄，尤其是制度内的参与渠道非常有限，而且不够通畅。换言之，国家没有为民间社会组织参与国家管理提供专门的渠道。一般情况下，民间社会组织通过寻求与政府官员的接触表达利益诉求，通过举办讲座、召开研讨会、媒体造势等方式影响舆论，采用书信、递交研究报告等合法途径对有关的政策制定者进行劝说等[2]。民间社会组织虽然具有相对独立地位、专业性较强、群众基础好等优势，但由于遭遇诸多政策困境，在生存和发展中存在的困难相比官方社会组织要多。

（三）社会组织的管理体制与发展需求之间存在不均衡性

我国社会组织的宏观管理体制较宽松，如宪法明确规定公民享有结社自由，这为社会组织发展提供了根本保障；社会主义市场经济体制的建立和完善，为社会组织发展提供了物质基础；而社会主义民主政治建设进程的推进及政府职能转变、简政放权等一系列改革举措，为促进社会组织的发展提供了政治条件。为适应社会组织发展的需要，20世纪90年代末，社会组织微观管理体制逐步形成，其标志就是1998年颁布实施的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。到目前为止，这两部条例仍是社会组织登记管理最重要的法规。相比宏观制度环境，我国社会组织的微观管理体制相对严苛。如《社会团体登记管理条件》第三条规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”，即每个社会组织都必须同时接受政府主管机关即民政部门和业务主管部门的双重领导和管理。正是由于“双重管理体制”增加了社会组织登记注册的难度，有些社会组织干脆不登记，有些社会组织甚至到工商管理部门进行登记。正因为如此，虽然近年来社会组织规模增长快，但与其他国家相比明显不足。民政部统计数据显示，截至2013年一季度，全国依法登记的社会组织有50.11万个，每万人拥有社会组织的数量为3.86个③。而法国为110个，日本为97个，美国为52个，阿根廷为26个，巴西为13个[3]。

目前，我国社会组织发展空间广阔，发展需求迫切，这主要表现在三方面。一是随着权利意识的觉醒，参与管理国家、监督政府及公务员行为成为公民普遍的公共需求，这是社会组织形成和发展的观念基础。二是近年来社会管理领域矛盾和冲突频发，这与缺乏公众不满情绪疏导渠道，缺乏公众合理利益诉求表达空间有密切关系，这是社会组织存在和发展的逻辑前提。“公民权利的脆弱，在于权利的个体分散；而公民权利的强大，也正在于整体的联合。只有每个公民都能为他人受伤的权利积极呼吁和呐喊，将他人的权利与自己的权利紧紧‘抱成一团，我们才能最终迎来公民权利坚不可摧的时代”[4]。个体分散的利益诉求表达既不具有可操作性，也不经济。通过结社的方式表达利益诉求，既方便管理，又益于相互沟通，化解各种不良情绪，有利于形成理性解决问题的办法。三是我国正处在社会大变革时代，社会新生事物层出不穷，社会危机事件频发，公共服务需求也日益多元化，这为社会组织发展提供了广阔空间和不竭的社会动力。

二、社会组织发展不均衡性生成的内在逻辑

（一）发展不充分的公民社会滋生了社会组织发展的不均衡性

成熟的公民社会是社会组织健康发展的社会基础。公民社会包括两个层次的内涵：一是文化层次，公民普遍具备了权利意识和公民能力；二是组织层次，社会组织成为公民利益诉求表达和整合的主要方式。而文化层次和组织层次之间又是相辅相成、相互促进的关系。在社会主义市场经济和互联网的积极影响下，我国公民权利意识开始觉醒并在公民社会建设中发挥着积极推动作用。如在乌坎事件、郭美美风波、温州动车事件中公民均积极介入，发挥了强大的监督和推动作用。从这些社会事件可以看出，公民开始多途径、多角度地参与社会管理和建设，特别在公益慈善方面表现得更加突出，参与度与过去相比大大增强。在公民权利意识觉醒的同时，我国公民能力还有待提升。公民能力一般包括公民认知能力、公民参与能力和公民道德能力。公民能力作用的范围广泛，包括政治和行政参与能力、市场经济参与能力、文化参与能力和社会参与能力等[5]。我国公民能力发展不充分主要表现在公民对一些公共事件的处理上感性有余、理性不足。如在2012年的钓鱼岛事件中，某些城市发生了打、砸、抢日系车及车主事件，近年来在节假日的旅游景点发生的各种公德失范现象等，这些均反映出我国公民能力建设的道路还很长。

文化层次的公民社会发展不充分，必然会影响组织层次的公民社会发展，尤其是社会组织的发展。这具体表现为公民对自己参与社会建设的权利有认知，但是对于如何有效参与认知不足，尤其是对于通过结社行使公民权利的认知还不充分。从近些年看，我国公民对一些公共事件的认识和处理态度上，相比过去变得更加积极主动，但大多数情况下均以个人的身份和个体的权利参与其中。虽然网络为公民集结观点和态度提供了便利，但网民也只是凭借网络这个现成的平台发表看法、跟踪事件、质疑热点，热点事件一过，集结就会终止，即“聚也匆匆，散也匆匆”。法制网舆情监测中心对2012年的群体性事件的分析显示，临时突发的现象占总体的53%，事前有组织和递进式开展的分别占总体的31%和16%[6]。其中，“事前有组织”的往往是利益相关者自发形成的临时性组织，也并非指既有的社会组织。可见，我国公民通过社会组织主张和维护自身权利和公共利益的意识不够明确和强烈，从而使某些群体性事件得不到及时有效的处理。文化层次的公民社会发展不充分，必然导致社会组织发展缺乏自下而上的推动力，缺乏充分的社会基础，公民对于社会组织的存在和功能认同感不足。

（二）政府主导模式形塑了社会组织发展的不均衡性

我国社会组织发展进程是由政府主导的，从改革开放前的官方社会组织一家独大，到如今的官方与民间社会组织共存格局，政府一直扮演着领导者、组织者和推动者的角色。因此，我国社会组织的发展一直具有政府依附特性，社会组织的发展有赖于政府释放权力空间。从某种程度上说，政府释放的权力空间就是社会组织成长和发展的空间；而政府如何释放权力和释放到多少权力，取决于政府对社会组织尤其是民间社会组织的认知。长期以来，我国政府之所以对于社会组织管理采取管控模式，根源在于对某些社会组织的不信任，认为其存在会给政府制造诸多麻烦，甚至认为会给社会安全稳定带来隐患。然而，在社会主义市场经济的促动下，经济主体的独立、自由、平等和参与的现代观念在整个社会逐渐萌发，社会组织开始兴起。在这种情况下，政府对社会组织发展采取了便于控制的有限发展政策，随之而来的就是管控型管理制度的建立，标志是《社会团体登记管理条例》的出台。政府对于民间的社会组织不仅在登记管理上采取严格的管制，而且在政策上未给予其发展以扶持。同时，政府对民间社会组织参与政治活动、社会活动也未设置通畅的制度化渠道。在公民社会刚刚萌生的社会环境中，这必然导致新生的社会组织除非依托名人和要人效应，否则生存和发展就会面临着各种困境，民间社会组织的生存和发展尤为困难。

（三）行政体制改革滞后固化了社会组织发展的不均衡性

我国的改革最早在经济领域拉开大幕，经济领域的改革也最深入和最全面，由此也使获取经济利益成为经济主体行为的根本动因，利益也因此成为普通百姓敢于谈论和追求的目标。然而，社会主体利益诉求的实现离不开政府政策支持，如何通过影响政府政策而实现自身的利益诉求，就成为社会主体行为选择的指导原则。一般来说，在高度组织化的社会中，单个的社会主体与政府就公共政策进行讨价还价的能力是非常有限的，因为“分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为‘悲怆的失败者”[7]。“与分散的个体相比，个体利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息。”[8]（p.83）因此，通过结社以组织的形式影响政府决策更加符合经济主体的逐利本性，也更加有效。然而，这种情况在我国并未普遍出现。相反，经济主体通过以个体的方式接触政府决策中枢成员来获取政策上的关照却成为一种普遍现象。这其中的根本原因在于行政改革尤其是行政决策体制改革落后于经济改革，行政改革滞后于人们的观念，以致于适应不了社会发展对于降低成本的需求。如我国的一些地方政府决策权过度集中于少数人手中，决策信息公开不充分甚至暗箱操作，决策监督机制乏力等，导致通过公开的、合法的、组织的方式难以影响政府决策。在这种情况下，一方面，人们强烈希望凭借社会组织的力量推动政府进一步改革，使之决策透明化，以降低经济社会运行成本；另一方面，在现行政府决策体制下，为谋求自身利益的实现，人们又不得不单兵突进，甚至不惜冒着违法犯罪的风险与政府接触。

三、政府推进社会组织发展的因应之策

（一）依法保障公民权利，促进公民社会的早日生成

公民社会生成的主要标志是公民均能通过社会组织的方式积极行使各种权利和承担公共义务，有强烈的道德责任感。随着改革开放进程的推进及社会主义市场经济的发展，虽然公民权利意识开始觉醒，但由于我国长期实行高度集权统治和管理，历史上从未出现过现代公民社会实体的前身，也缺乏孕育公民社会所需要的思想文化条件，因而我国公民社会的成长任重道远。而在公民社会成长的道路上，政府公权力对公民私权的侵犯则严重阻碍了公民权利意识的发展。因此，我国公民社会的生成离不开政府这一角色，需要政府积极承担责任。首先，要进一步增强政府对公民权利的保障意识，在对公务员的教育和培训内容中要增加关于公民权利保障的内容，通过专门教育和培训使之充分认识到，手中掌握的权力是人民赋予的，政府在行使公共权力过程中必须依法行政，切实保障公民权利不受侵犯。其次，将依法保障公民权利纳入政府绩效考核指标之中，并规定一定的权重，使之引导政府及公务员自觉保障公民权利，并对发生侵犯公民权利的部门或公务员实行一票否决。再次，政府要在全社会传播公民权利观念，鼓励公民以个体和组织的形式参与公共事务管理，积极承担公共义务，为公民增强权利意识和能力创造有利的社会环境。最后，进一步完善公民和社会组织参与政府决策和社会管理的制度，如听证制度、人民代表制度、咨询制度等，使公民管理国家的权利真正落到实处，公民和社会组织因此而增强权利意识，提高服务社会的能力，从而为社会组织的健康有序发展提供制度条件。

（二）健全和完善管理体制，促进社会组织的规范发展

管理制度健全与否决定着社会组织发展空间的大小。首先，通过立法的方式对社会组织的性质和地位作出统一规定，以此区分社会组织与其他组织，避免出现鱼龙混杂的现象。社会组织的性质界定要使之与党政组织、企业组织区分开来，反映其志愿奉献社会、服务公众、不以营利为目的本质属性；社会组织不仅是政府与公民之间联系的桥梁和纽带，而且是监督政府、帮衬政府的组织力量。其次，改革社会组织的双重管理体制，加强常态管理和动态管理。对于社会组织，可以变双重管理为直接登记备案。如广东省从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。这是对社会组织双重管理体制进行改革的有益尝试。与此同时，政府需要做的重点工作是为社会组织运行提供科学合理的制度规范并监督规范的执行。政府应改变只注重入口管理甚至只审批不监管的管理模式，对社会组织既要进行入口管理，又要加强过程管理，既要注重事后管理，又要注重事前预防，使常态化管理成为常态。再次，健全民间社会组织发展的政府扶持机制。政府要为民间社会组织提供一定的财政运行经费，对相关社会组织提供免税收的优惠政策。同时，要加大对民间社会组织人才培训工作的力度，提升民间社会组织管理者和工作者整体素养。最后，推动社会组织信息公开制度建设，接受公众的广泛监督，使社会组织发展与社会公众的信任形成良性互动。我国社会组织内部管理制度不健全，尤其是信息不公开导致社会组织公信力下降。河南宋庆龄基金会近年来涉及的“善款放贷”、“公益项目缩水”以及“宋庆龄雕像”等问题，公众广泛关注，但至今河南宋庆龄基金会及其相关管理部门没有对公众的关切给出任何回应。这损害的不仅是社会组织自身的公信力，更重要的是损伤了公众对公益的热情和整个社会的自助能力。

（三）深化行政体制改革，提升社会组织的功能品质

就社会管理而言，政府与社会组织既是管理与被管理的关系，又是监督与被监督的关系，还是协同合作的关系。作为社会管理的主体之一，社会组织功能能否发挥，在既定的经济社会条件下，往往又取决于政府这个社会管理主体的社会管理水平。因此，可以说，行政体制完善程度决定着社会组织的发展状况。首先，完善政府决策体制，杜绝暗箱操作，使社会组织通过整合和表达社会利益诉求，成为公民影响政府公共决策的最有效的组织力量，为社会组织的功能发挥创造政治参与空间。政府决策要遵循“谋”和“断”既独立又联系的原则。所谓独立，就是决策中枢系统与包括社会组织在内的咨询系统在决策中实行合理分工，决策中枢系统负责“断”，决策咨询系统负责“谋”。所谓联系，决策中枢系统在“谋”的基础上再运用科学的手段和方法进行“断”，即决策方案的拍板定案。同时，在不涉及国家秘密的政府决策中，决策过程应该公开，使包括社会组织在内的社会各类组织及公民都能参与其中，表达利益诉求，影响政府政策。其次，完善政府信息公开制度，推进透明政府建设，使公民及社会组织积极行使监督政府的权利，为社会组织发展创造制度条件。社会组织可参与到政府决策的执行过程中，如对决策执行的监督、评估、跟踪反馈等，但前提是政府行为是可以了解和掌握的。从社会组织发展角度看，政府信息公开制度改进的方向当然是有利于公民监督政府权利的实现。最后，加快推进公共服务社会化改革，为社会组织发展，增强功能品质创造现实条件。社会组织的最重要功能之一就是为社会提供公共服务。加快推进公共服务社会化改革，可以为社会组织发挥这一功能创造机会空间，同时还可减轻政府负担。政府应该将更多的公共服务职能和事项通过合同、协议等方式委托给社会组织，发挥社会组织在提供公共服务方面的专业能力和组织优势，从而促进社会组织服务社会能力的提升和功能的充分发挥。在公共服务社会化的过程中，政府必须明确责任，制订规则，创造公平、有序的竞争环境。

注释：

①本数据参照中华人民共和国民政部网站公布的关于社会服务业统计季报数据，网址为http：//cws.mca.gov.cn/article/gzdt/。

②八大人民团体是指中华全国总工会、中国共产主义青年团、中国科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中国全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会。

③本数据参照中华人民共和国民政部网站公布的关于社会服务业统计季报数据，网址为http：//cws.mca.gov.cn/article/gzdt/。

参考文献：

[1]王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009，（3）.

[2]马润凡.中国公民社会影响政策过程的特点[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2011，（1）.

[3]廖鸿.我国民间非营利组织发展的机遇与挑战[J].中国民政，2005，（2）.

[4]兵临.用抱团的公民权利将公权逼上法治轨道[N].检察日报，20080116.

[5]包先康，朱士群.论农民公民能力的提升：基于社会政策的视角[J].福建论坛（人文社会科学版），2013，（1）.

[6]2012年群体性事件研究报告[DB/OL].http：//www.legaldaily.com.cn/The_analysis_of_public_opinion/content/201212/27/content_4092138.htm，20121227/20131020.

[7]王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].东方法学，2008，（4）.

[8]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007.[责任编辑：杨健]