金融业务连续性管理制度研究

[摘 要]业务连续性管理对维系金融机构生存和发展至关重要，英美国家在这方面拥有丰富的风险管理经验，并形成了良好的管理制度安排。我国金融行业在业务连续性管理方面经验不足，通过比较研究英美两国在业务连续性管理方面的应急机制和制度安排，我国有必要从部门协调、国际合作、目标群体等几个方面完善金融业务连续性管理制度。

[关键词]业务连续性；金融系统；金融中心

业务连续性管理（Business Continuity Management，简称BCM）是一项综合管理流程，它使企业认识到潜在的危机和相关影响，制订响应、业务和连续性的恢复计划，其总体目标是为了提高企业的风险防范能力，以有效地响应非计划的业务破坏并降低不良影响。在金融服务领域，业务连续性管理已经是金融风险管理的一部分，但这项工作在理论和实践中普遍缺乏重视和紧迫感。人们普遍认为办公场所发生业务中断或地震、台风以及恐怖袭击等的概率很小，而很少对此进行专门研究和规划。而此类事件一旦发生，其对金融系统的稳定将带来严重的影响。我国要把上海建成为国际金融中心，更多核心的金融机构将聚集到上海，上海需要创设一个更为优越的法律环境。[1]上海国际金融中心也需要建立一套完整的业务连续性管理制度，以应对突发事件，保障金融中心的连续运营。我国金融行业起步晚，金融业务连续性管理制度，与英美国家以及国际标准相比，还存在很多不成熟的地方。本文通过对国际国内金融业务连续性和应急机制的比较，并结合我国目前现有的相关BCM管理制度，探讨如何更好地推动BCM管理制度贯彻落实，从而保障我国金融行业业务的连续运行，实现国家经济可持续发展。

一、金融业务连续性管理制度的必要性

（一）现实必要性分析

以美国为例，根据福布斯统计美国证券交易所100 年的历史中，曾发生了10个重大事件使华尔街暂停运营。比如“911事件”，恐怖分子袭击了纽约世界贸易中心，美国金融系统被迫关闭。纽约银行声明恐怖袭击破坏了部分计算机系统，一些分支机构被迫关闭，其第三季度的利润因此下降了33%。而德意志银行于1993年开始风险分析并建立一整套完整业务连续性计划以应对突发事件或灾难，短时间内在距离纽约30公里的地方恢复了业务运行。最近一次事件是在2012年10月30日，纽约受桑迪飓风袭击，华尔街金融中心受到影响。纽约证券交易所各项业务被迫中断，这是纽约股市自“911事件”之后首次因非正常事件休市遭受巨大损失。

（二）理论必要性分析

当代国际金融法的价值取向经过不断矫正和调整，逐渐形成金融安全与金融效率并重的多元价值和谐，或者以金融效率为主、兼顾金融安全的多元价值和谐。无论是引领金融服务现代化的发达国家，还是致力于金融市场化改革的发展中国家，均十分重视金融效率的实现。从总体上看，金融安全与效率价值目标在当今国际金融制度变革中正趋于协调。其中的一个重要原因是，近年来世界大多数国家均经历了情况不等的金融危机或金融困难，对金融风险全球化的严酷现实有着深刻的共识，即金融安全是经济发展的前提，没有金融安全根本谈不上金融效率与金融发展。[2]业务连续性管理作为维持金融机构正常运营的重要手段，也是保障金融安全稳定不可或缺的。国际金融法安全与效率并重的价值取向，奠定了金融业务连续性管理制度的理论基础。

二、英美国家以及国际组织相关立法和实践

业务连续性管理制度真正开始得到普遍重视是“911事件”之后，欧美各国开始对业务连续性管理深入研究，并制定了相关制度规范。

（一）美国

在政府管理层面，美联储、货币监理署以及证监会三家机构联合，于2003年专门出台了《增强美国金融系统恢复力的文件措施白皮书》。文件确定了三个业务连续性的目标，同时确定了四个措施确保美国金融系统的恢复力，集中于降低关键金融市场大规模的破坏带来的即刻系统性影响。在行业自律管理层面，2003年9月纽交所发布了最终修订的规则——“业务连续性”和“应急计划”，该项规则要求各成员以及成员组织发展、维护、审核并更新业务连续性和應急计划，同年9月份美国证券交易商协会发布了《业务连续性的计划和紧急联络信息》。

美国特别界定了关键金融市场、核心清算支付系统和在金融市场扮演重要角色的公司，并指出最高级管理层在持续领导和参与一些战略问题中的角色。三个业务连续性目标是：在大规模的破环之后，快速和及时的恢复关键的业务；在遭到损失以及雇员不能正常工作的情况下，在至少一个主要的作业地点快速和及时恢复关键业务；通过持续的使用和稳健的测试，使客户高度信任关键的内外部持续性安排是有效和兼容的。实现这些目标的四项措施包括：鉴别支撑关键金融市场运行的支付清算活动；制定恰当的支付清算活动恢复和重置活动；保持地理位置充分分散的足够资源；经常使用或检验灾难备份与恢复规划。[3]美国证券交易商协会和纽交所的规则更加具体且相互一致，其业务连续性计划包括以下几个方面：各成员必须建立和保持业务连续性计划；每个成员的运营、结构、业务或位置发生任何重大变动都必须更新其计划；业务连续性计划所包含的元素应是灵活的；必须指定一名经注册的高级管理人员批准计划、负责规定的年度审查；每个成员必须向客户披露其业务连续性计划并任命紧急联络人。

（二）英国

英国于2006年由三方监管当局联合发布了《业务连续性管理实践指南》[4]，其目的在于帮助公司参与业务连续性管理实践样本，形成自己的业务连续性管理规划。英国的指南并不构成正式的规则和指导，企业要运用自身常识和判断力，考虑对自身有用的指南。该指南意在为监管当局和金融企业提供一个有利的基础，来构建他们之间对业务连续性管理的讨论，每个企业的安排应当同自身的业务范围和特性相平衡，同自身的风险预测相适应。

该指南指出业务连续性管理的内容、企业危机管理、企业基础设施以及企业职工人员三个方面的建议。此外英国三方稳定理事会也根据调查提出了八点建议：市场参与者和金融当局应高度重视业务连续性计划；市场参与者和它们的行业协会应当一起合作；市场基础设施应有独特的处理重大业务中断的能力，同时确保启动应急能力是灵活的；英国金融当局应当继续致力于为系统重要市场设施发展认同的良好业务连续性实践；重要市场的参与者应当考虑由延迟履行重大营运中断事件中的合约而产生索赔；金融当局应阐明它们在重大营运中断事件中各自的角色；金融当局应当和市场参与者一起考虑，在重大业务中断事件中高级委员会协助确保金融市场协调的必要性；金融当局应当继续促进应对重大业务中断的国际合作和协调。

（三）国际组织

由于发生在纽约、伦敦等地方的恐怖袭击行为及各种突发自然灾害，增强了业务连续性管理的重要性，由BCBS、IOSCO、IAIS共同设立的联合论坛认识到，对金融行业参与者和金融主管当局来讲，业务持续性应长期重视，于2006年8月发布了《业务持续性高级原则》确立了7项高级原则，适用对象是金融行业参与者和和金融主管当局。[5]

金融行业参与者和金融主管当局虽有区别却密切相关，二者在重大中断事件中有不同的观点、角色和责任，在提高金融系统应对灾难的恢复力方面，需要作为一个整体共同合作。金融行业的参与者不仅包括银行、证券公司以及保险公司等金融机构，而且包括为金融机构提供所需服务的机构，如证券和商品交易所、自律性管理组织以及支付清算系统运营商。金融主管当局是具有对金融部门管理和监督责任的组织，如对银行负有审慎监管责任的当局、金融服务消费者保护机构以及负责监管金融市场的当局。二者可参考以下七项原则：金融行业参与者和主管当局应当有一套综合有效的业务连续性管理方法并对此集体负责；金融行业参与者和主管当局应当将重大营运中断风险纳入到他们的业务连续性管理中；金融行业参与者应当发展恢复目标反应其金融系统营运风险；金融行业参与者和主管当局应将重大业务事项中的组织内部以及与外部单位的通讯方式纳入业务连续性计划程序；金融行业参与者及主管当局应阐明在遇到跨境重大营运中断事件时与其他司法管辖区的通讯方式；金融行业参与者和主管当局应测试其业务连续性计划、评估其有效性、相应的更新业务连续性管理；金融主管当局应当将业务连续性管理评审纳入到金融行业参与者的持续评审中。

三、我国BCM制度及其完善

我国BCM制度起步比较晚，银监会、保监会和证监会2008年才分别针对银行业、保险业以及证券期货业务的信息管理系统出台了《银行业重要信息系统突发事件应急管理规范》、《保险业信息系统灾难恢复管理指引》以及《证券期货业信息系统灾难恢复管理规范》。2011年银监会专门针对业务连续性管理下发了《商业银行业务连续性监管指引》，这是我国第一部官方的业务连续管理行业监管要求，比较系统的对银行业务持续性管理做出了规定。各个商业银行能否贯彻落实该指引，并合理的规划与公司发展战略相匹配的BCM方案，以及如何实施一套强健的BCM管理体系和提高BCM管理效率，目前仍是一个未知数。从现有的规范指引来看，以下几点仍需要进一步的改善。一是需要进一步明确区分BCM的目标群体。BCM规划会给金融机构带来额外的成本负担，考虑到成本和效益金融机构并非都有财务资源能力发展BCM规划，金融机构要根据自身情况投入适当的资源设计BCM规划。故我国需要对各类银行金融机构划分层级。二是需要加强一行三会之间的协调，避免资源浪费。虽然各个部门监督管理的对象不同，但BCM规划更多的是涉及机构本身一些硬件设施安排，不同行业之间有共同性。故一行三会在BCM制度设计方面也有必要进行合作沟通，针对面临的共同问题协商制定一致的方案，将有利于在重大中断事件中进行有效的沟通。三是考虑与国外金融当局开展磋商，寻求与外国金融机构之间的合作沟通机制。国际上已强调金融当局应促进应对重大业务中断的国际合作和协调，我国目前的BCM体系中并没有体现这一点，因此应重视加强与国外金融當局和金融机构之间的合作。

参考文献

[1]李仁真.后危机时代的国际金融法[M].武汉大学出版社，2010年11月，第341页.

[2]李仁真.当代国际金融法发展的基本特征与走势[J].武汉大学学报，2007年第01期.

[3]http：//www.sec.gov/news/studies/34-47638.htm.

[4]http：//www.fsa.gov.uk/pubs/other/bcm_guide.pdf.

[5]http：//www.iosco.org/news/pdf/IOSCONEWS98.pdf.

[作者简介]马文凤（1989-），河南西华人，武汉大学法学院2012级国际法学研究生，研究方向：国际经济法。