关于滥用职权罪中“非物质损失”司法认定的思考

[摘 要]滥用职权犯罪给社会带来很大的危害，预防和打击滥用职权犯罪意义重大。“重大损失”是认定滥用职权罪的必要构成条件之一，在2006年7月26日最高人民检察院公布施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称《立案标准》）中对重大损失进行了列举式规定，但主要针对物质损失，对于非物质损失的规定较为抽象，如何理解和把握立案标准中的“非物质损失”成为司法实践中亟待解决的难题。文章结合一起滥用职权犯罪案件，对现阶段“非物质损失”的司法认定进行思考，以期完善立案标准的相关内容，使之更加适应司法实践的需要。

[关键词]滥用职权罪；立案标准；非物质损失

一、滥用职权罪立案标准在司法实践中面临的困境

《刑法》第397条关于滥用职权罪的规定是“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家或人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”

可见，滥用职权罪在客观上表现为国家机关工作人员超越职权，违反规定，处理其无权决定、处理的事项，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。一般认为，滥用职权罪应以结果作为罪过认定的标准。因此，行为是否造成“重大损失”是区分滥用职权罪与非罪的重要标准，如何认定刑法意义上的“重大损失”也成为查办滥用职权犯罪案件的关键所在。

《立案标准》对滥用职权犯罪“重大损失”标准作出的规定，可以概括为两种类型：一是物质损失（包括人员伤亡和直接、间接经济损失）；二是非物质损失（主要是严重损害国家声誉、或者造成恶劣社会影响）。对于物质损失在《立案标准》中有着较为详尽的列举式规定，在司法实践中易于把握，但对于非物质损失则规定的较为抽象，如对何谓“严重损害国家声誉”、“造成恶劣社会影响”等，并没有明确的尺度来衡量。非物质性危害后果的标准模糊，导致一些滥用职权犯罪案件在查办过程中因非物质危害后果难以确定，较难进行法律适用。

二、结合查办的一起滥用职权犯罪案件进行分析

下面笔者结合查办的一起案件，对滥用职权罪中“非物质损失”的法律适用进行进一步理解和分析。

蚌埠市安监局负责该市特种作业人员安全生产技术培训、考核和发证工作，2002年至2007年期间，该局共办理特种作业人员操作证32000余份。在此期间，该局培训科负责人陈某，在具体从事特种作业人员安全培训、考核和发证工作中，明知其中有两家机构不具备特种作业人员培训资质，违反相关法规为不具备资质的几家培训机构以及未参加安全技术培训的人员共计17000余人办理特种作业人员操作证，造成严重的安全生产隐患和恶劣的社会影响。

在本案的查办过程中，对于陈某违规办证的滥用职权行为没有异议，但在认定是否造成损失上，存有争议。一种意见认为，陈某的行为较难适用滥用职权罪进行认定，因为按照刑法第397条的规定，一般而言，在实践中是否致使公共财产、国家或人民的利益遭受重大损失，是划分滥用职权罪与一般滥用职权违法行为的界限，而本案中，陈某虽然违规办证，却没有造成重大的物质损失，因而较难适用滥用职权罪的构成要件。

第二种意见认为陈某的行为符合滥用职权罪的犯罪构成条件，虽然其滥用职权行为未造成重大物质损失，但却造成严重安全隐患和恶劣社会影响这一非物质损失，虽然这种非物质损失看不见、摸不着，较难衡量，但却是客观存在的，不能因为难以把握，就不去适用。

笔者赞同第二种意见。在认定滥用职权犯罪的结果要素是否造成损失方面，不仅仅是物质损失，也应包括非物质损失。陈某的行为符合《立案标准》中第8条规定，即“严重损害国家声誉、或者造成恶劣社会影响的”，应构成滥用职权罪，具体分析如下：

（一）陈某的滥用职权行为已造成严重的生产安全隐患

作为安监局培训科负责人，陈某明知不具备资质的培训机构从事特种作业人员培训而予以办理特种作业人员操作证，属于未按规定履行职责，是一种滥用职权的行为，而是否构成滥用职权犯罪，还要具体分析陈某的行为是否造成重大经济损失。表面上看，陈某的行为没有造成重大经济损失，无法以《立案标准》中前7条造成“重大物质损失”的规定加以衡量。但据统计，在2002年至2007年期间，陈某共计办理特种作業操作证3万余人，其中不具备培训资质机构培训的人员以及未参加培训的人员约为17000人。从这组数据可以得知，违规办理的特种作业操作证不仅数量多，而且已达到全部办证人数的一半以上，已造成严重的生产安全隐患。

特种作业的性质决定其潜在的危险较大，一旦发生危险造成的损失可能无法挽回。在《关于特种作业人员安全技术培训考核工作的意见》中，对特种作业也有明确规定：特种作业是指易发生人员伤亡事故，对操作者本人、他人及周围设施的安全可能造成重大危害的作业。因此，特种作业人员必须接受与本工种相适应的、专门的安全技术培训，经安全技术理论考核和实际操作技能考核合格，取得特种作业操作证后，方可上岗作业。

由上，具有一定危险性质的行业，需要经过专业培训才能上岗，然而负有安全监督职责的安监部门却没有把好检查关，违规给予相关人员办证，没有意识到未经培训考核就发放操作证可能带来的严重后果。一旦这些未经培训的特种作业人员进入相关企业，可能造成的后果不堪设想。因此，对于这种安全隐患应该零容忍。作为安监部门，尤其需要对从事特种作业的企业加大监管力度和日常安全隐患检查。即使这种潜在隐患未发生，也应引起足够的重视，不能认为隐患未发生就对可能的后果不闻不问。

（二）受到通报批评，造成较为恶劣的社会影响

安徽省安监局在全省安全机构年度检查中，发现蚌埠市安监局在2006年至2007年存在超范围培训问题，并责令其整改。2006年，就蚌埠市安监局存在同意不具备资质的培训机构对从事特种作业人员进行培训的问题曾受到安徽省安监局的通报批评。从该起滥用职权犯罪案的具体情况来看，陈某明知部分机构无资质却违规办证，且违规办理特种作业操作证时间跨度长、次数较多、人数达17000人之多，主观上对未经培训即给予发证所带来的生产安全隐患熟视无睹，造成严重的安全隐患和较为恶劣的社会影响。

综上，笔者认为，陈某的行为符合《立案标准》第8条“严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的”，足以认定陈某的行为构成滥用职权罪。以涉嫌滥用职权罪对陈某提起公诉，最终，我们的认识得到了法院生效判决的确认。

三、完善滥用职权罪中“非物质损失”认定的思考

（一）进一步完善相关立法

针对滥用职权罪“非物质损失”概括认定在司法实践中存在的不同程度的困难，笔者建议应完善相关立法，尽可能地明确、细化“非物质损失”的各种情形，从而减少分歧以便于司法实践操作。

1.细化标准

笔者建议，《立案标准》可以用规定各种物质损失判断标准的方式来弥补具体列举困难的不足。

对“严重损害国家声誉”，可以规定如下判断标准：（1）犯罪行为被国内外媒体广泛报道，严重影响我国政府在民众中的形象。这一规定还要进一步细化才易于在实践中操作：如对不良舆论程度的认定应把握为具有较大范围的知晓性，如新闻媒体的广泛报道、网络传播转载等；（2）犯罪行为损害了我国在国际上的威望和地位；（3）犯罪行为使其他国家及其公民对我国政府和工作人员的信任度下降。

“造成恶劣社会影响”，指国家机关工作人员在公务活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，严重损害党和政府的形象，引起群众的不满，影响了一定区域内的社会稳定。具体可从以下几个方面进行把握：（1）一个地方的犯罪被群众知悉，民众因犯罪行为而对政府的机关缺乏信任，公信力降低，使该地政府和机关的威信和诚信度下降，造成了一方的社会不稳定；（2）犯罪行为造成某一地区、某一系统不稳定，诱发群众多人多次上。这里的上访应指的是合理上访，多人多次上访（3人或3次以上的合理合法上访）。上述细化的判断标准要符合社会常识，应尊重社会公众的常识性认知，即以一般人的常识认知来裁量非物质损失的严重程度。（3）公众性损害。如致使大量假冒伪劣商品、药品等流入市场危害公众利益的；（4）权益性损害。如导致公共资金、单位资金被大量挪用，公众资金被大量违规运用的；（5）社会性危害。如放纵或诱发刑事犯罪危害社会的等等。在司法实践中，应根据以上标准和当地实际情况灵活把握，准确适用。

2.完善滥用职权罪的犯罪构成相关要件

鉴于现实中滥用职权行为产生的危害结果表现形式复杂多样、难以穷尽，即使按照以上判断标准描述各种可能情形，也难以解决司法实践中在非物质损失认定方面出现的所有问题。为解决司法实践中对认定存在的分歧，准确适用法律打击滥用职权犯罪，笔者建议应完善滥用职权罪的犯罪构成要件。

与国外立法模式不同，为突出行为社会危害性的差异，体现《刑法》的谦抑精神和司法有限介入原则，我国《刑法》往往在行为上附加一定的条件，而结果条件是最常用的一种形式，因此，我国《刑法》又常被冠以“结果刑法”之称，而这种特点在渎职犯罪的立法上表现得尤为突出。如滥用职权行为只有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，才能成立犯罪。重大损失结果是滥用职权罪的客观成立条件之一，它用于衡量滥用职权行为造成社会危害性的大小，在查办渎职犯罪案件中有着十分重要的地位。

（二）提升办案人员的法律素养和业务素质

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，法律再完善也不可能使之自己发生效力，需要司法人员的严格执行和准确适用。诚然，现行《立案标准》仍不够完善，但不能因为其较难适用就不在司法实践中加以运用。上述案件中陈某的犯罪行为以滥用职权罪定罪处罚正是办案人员对法律条文的准确把握，充分体现《刑法》打击犯罪的精神。

因此，在查办一些类似滥用职权犯罪案件时，办案人员应把握好以下几点：一是在日常工作中，办案人员要注重提高自身的法律素养和业务素质，深入钻研相关的法律条文和司法解释，吃透《立法标准》相关条款的立法本意，不断提高准确适用法律的能力；二是充分领会立法精神，灵活运用。由于非物质性损失不能依据数量标准加以衡量，这就需要办案人员在根据个案的具体情况综合评价。在确定非物质损失的严重程度时需要抓住渎职行为对社会的严重危害性這个本质属性，客观、公正地适用法律条款，从而有利于准确惩治滥用职权犯罪，维护国家机关的正常管理活动。

此时，应注意到法律赋予司法人员一定的裁量权，但该权力必须依法行使，应在《立案标准》范围内认真分析存在的分歧，在认定渎职犯罪的危害后果上，标准不能过严，以免打击不力，也不能失之过宽，避免扩大打击面，要坚持罪刑法定、宽严相济的原则，达到法律效果与社会效果的统一。

参考文献

[1]王纪松.论渎职罪构成中的损失结果[J].中国刑事法，2007（2）.

[2]张明楷.刑法学（第三版）[M].北京：法律出版社，2007年.

[作者简介]周林，安徽省蚌埠市龙子湖区人民检察院。