我国转基因食品管理体系在世界影响下的发展

孙强　赵明超

摘要国际上不同国家对转基因产品管理的严格程度有所差别。美国对转基因食品管理比较宽松，欧盟最为严格，而日本介于美国与欧盟之间，这种形式是国家经济贸易、文化背景、政治等因素综合作用的结果。我国作为一个粮食生产和贸易大国，完善我国转基因的管理体系势在必行。综述美国、欧盟和日本关于转基因食品管理体系的特点和现状及我国转基因食品管理体系的发展，阐明了各国因转基因食品管理严格程度的不同而产生差异的原因，提出了我国转基因食品管理体系发展的建议。

关键词转基因食品；管理体系；中国；世界

中图分类号S9文献标识码A文章编号0517-6611（2014）09-02743-02

作者简介孙强（1969- ），男，山东文登人，副教授，从事有害生物综合治理研究。

自1983年全球第1例转基因烟草诞生，转基因作物发展迅速，含有转基因成分的食品逐渐兴起。出于食品安全考虑，世界各国相继对转基因食品进行立法并严格管理，并基本达成共识。2001年，包括我国在内的113个国家签署协议规定公众享有转基因食品的知情权，进口国可對转基因产品进行安全评价与标识管理[1]。这标志着国际上对转基因新产品管理已达成共识，但因经济贸易、文化背景、政治因素等因素的不同，世界各国针对各自的国情制定出或正在制订综合性的生物安全准则和监管措施，形成具有不同特点的转基因食品安全管理标准[2]。

1宽松的转基因食品管理体系

这是以美国的转基因食品监管部门为代表的管理体系，在美国有3个部门进行监管，农业部管理转基因生物的农业生态和环境安全；食品和药物管理局管理食品、食品添加剂和食品标识；环保部管理杀虫剂。3个部门根据各自职能进行分工与合作，其管理以产品的特征和用途为基础，将转基因管理作为现有法律法规体系的一部分增加了相应条款，与其他常规技术管理没有本质不同。而且对转基因产品不设定阈值限制，标识以企业自愿为基础，对于加贴标识的只是针对那些与食品具有显著差异的产品。1998年“普兹泰”事件[3]，世界哗然，引起了国际范围内转基因食品安全性的争论。但在美国这样一个法制健全、食品安全意识较高的国家中，转基因食品的管理方面却比较宽松。就转基因食品的审批而言，在美国从申报到批准一般仅需5个月。

从国际贸易这个视角下分析，美国转基因管理宽松的原因也许更加明晰。在宽松的政策下，美国的转基因食品得到了其企业充分的研究与开发，促进了转基因技术的蓬勃发展[4]，促使美国成为目前世界上种植、生产、出口转基因食品第一大国。如果加贴标签会增加转基因生产成本和销售成本，使美国的国际贸易受到负面影响，可见美国作为最大的转基因食品出口国基于成本原因拒绝标识，实为保障本国的既得利益。转基因食品与人类健康安全问题早已成为讨论的焦点，人们对是否对转基因产品加注标签包装更加重视。目前，不同国家持有不同的态度，转基因食品上的标签在国际贸易争端中反映出的是其贸易利益方面的争议[5-6]。

2严格的转基因食品管理体系

欧盟坚持标识转基因产品，严格控制从田间到餐桌中的每个环节，要求确保食品安全可追溯，将风险控制在较低的范围。欧盟食品安全局及各成员国政府负责转基因的日常管理，相继出台了《转基因食品及饲料条例》、《新食品法》及《转基因生物追溯性及标识办法以及含转基因生物物质的食品及饲料产品的追溯性条例》等法规，对转基因产品实施强制性标识，阈值为0.9%，即转基因成分含量低于0.9%的食品不需标识，高于0.9%的食品必须标识。就转基因食品的审批而言，在欧盟从申报到批准至少需要17个月。

欧盟对转基因食品采取严格的管制措施出于3个方面原因：一是基于欧盟条约中的高标准要求。欧盟条约第95条第3款规定，欧盟执委会在提出一项有关健康、安全、环境以及消费者保护的提案时，应当采取较高的保护标准。如果存在对于人类、动植物健康及环境的潜在危害，可以应用预防原则。二是欧盟的法规更加尊重公众对转基因食品的质疑[7]。欧盟委员会调查显示，94%的欧洲人希望对转基因产品享有选择的权利，70%不愿意购买转基因产品。受欧盟公众抵制影响，大多数欧盟成员国只能以安全性为由在政策上限制转基因食品的推广[8]，并加快完善了转基因食品、饲料管理规定，使管理更加严格[9]。三是抵制从美同进口的转基因食品[10]。欧盟为了抵御美国转基因作物的入侵，也在加快提高自身的转基因技术水平[11]。但由于国际上转基因技术发展的不均衡，技术差的国家势必会在贸易壁垒上对技术好的国家形成制约[12]。因此，欧盟为了在国际贸易中占据有利位置，在法律上规定如果一个技术会引发潜在风险的一方不对其承担证明责任，应由此技术的负责方证明其使用技术的安全。

3中庸式的转基因食品管理体系

日本转基因产品的立法基于农业和工业中应用重组DNA生物体的框架[13]，其通产省、厚生劳动省、文部科学省和农林水产省共同负责管理转基因食品安全。通产省负责推动生物技术在化学产品、化学药品和化肥生产方面的应用；厚生劳动省负责转基因食品安全问题和食品、食品添加剂和药品的审批；文部科学省负责试验阶段的重组DNA研究的审批；农林水产省负责重组生物释放到环境中的审批。日本对转基因食品管理体系的严格程度介于美国与欧盟之间，主要体现在转基因食品是否需要加施标签方面，其在初期时不要求加施标签，后因公众对于加强管理的要求反响强烈，农林水产省于1999年公布了24种以进口玉米和大豆为主要原料的标签加施标准，为保证转基因产品的混合比控制在5%以内[14]，规定实行区别运输系统来区分非转基因生物原料和转基因生物原料，相比欧盟0.9%的转基因要求仍宽松很多[15]。

从日本耕种土地数量与人口数量来分析，便可清楚理解日本对转基因食品管理尺度把握的原因所在。日本人均耕地面积少，60%左右的农产品来自于进口，进口转基因食品对日本来说意义重大。日本已经成为全球最大的转基因食品及饲料进口国，每年进口约1 600万t玉米和420万t大豆，其中大部分是转基因品种[16]。管理太严，粮食进口、国内转基因食品发展将会受到限制；管理太松，无法确保转基因食品的安全。因此，日本的转基因食品政策基于美国的“可靠科学原则”与欧盟的“预防原则”之间，并寻求一种适当的平衡 [17]。

4我国转基因食品管理体系及发展探讨

20世纪末，我国对转基因食品的监管初步形成。1990年，卫生部出台了《新资源食品卫生管理办法》，对转基因食品的加工审批与标识要求进行了规定。此后的10年间，科技部、农业部和环保总局分别出台了《基因工程安全管理办法》、《农业生物基因工程安全管理实施办法》，对转基因安全性评估、控制措施和方法等事项进行要求，明确了商业化生产的农业生物技术应报请农业部审批等一系列办法。可以说，在2000年以前我国对转基因食品的安全管理只是处于萌芽阶段，有学者称这段时间为准备阶段[18]。

21世纪初，我國将转基因安全性管理提升到法律层面。2001年，国务院发布了《农业转基因生物安全管理条例》，对我国境内从事农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进口、出口活动进行了规定，建立了许可审批和标识管理制度，这标志了我国对农业转基因生物开始实施全面管理。此后的10年间，《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《食品安全法》和《食品标识管理规定》等十几部法规相继出台实施，明确规定了涉及食品安全的风险检测与评估、许可、记录、标签以及跟踪、召回制度和法律责任等事项。在此期间，转基因的各项制度不断完善和优化，有学者称这段时间为转基因食品安全管理的成长阶段[19]。

近年，我国出口到国外的食品因含有转基因成分而不断遭到退货、召回或销毁，不但俄罗斯、日本、韩国、美国和欧盟等要求其进口食品不得含有转基因成分，而且欧美国家甚至要求从我国进口的饲料也是非转基因产品。我国是一个粮食生产和贸易大国，完善我国转基因的管理体系势在必行。但转基因食品的管理体系不仅仅是出于安全（包括对人体的安全和环境安全）方面的考虑，还是民众意愿的反映，也是经济利益的博弈，更是政治力量的较量，必须要统筹考虑。根据我国现有管理法规，结合世界上转基因食品的管理特点，笔者提出以下几点建议，促进我国转基因食品的管理工作良好开展。

首先，必须加强转基因食品安全监管。目前，我国批准种植的转基因作物只有棉花和木瓜，没有批准任何主粮的商业化生产。因此，各监管部门应各负其责加强转基因管理。出入境检验检疫部门应加强对进出口转基因作物的检验检疫，防止转基因种子等以邮寄、携带等非法方式进入我国；农业主管部门应加强对农业种子的登记管理，在农作物新品种登记时必须提供非转基因证明，杜绝转基因种子进入流通市场。应加强执法检查，严厉查处转基因作物的非法种植，依法对转基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄等作物产品实行按目录强制标识，未标识和不按规定标识的，不得进口或销售；高校科研单位应加强对转基因科研试验种植区划管理，严格执行《转基因安全性试验》向农业部农业转基因生物安全管理办公室的申报制度，避免转基因试验材料的环境释放，将我国转基因安全风险降到最低。

其次，完善转基因安全性评价体系。1993年经济合作与发展组织提出了实质等同性原则[20]，1996年联合国粮食与农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）的专家咨询会议认为，以实质等同性原则为依据的安全性评价可以用于评价转基因生物衍生的食品和食品成分的安全性，国际上普遍接受这一评价方法，一些国家用此方法评价了50多种转基因作物[21]。我国应尽快建立完善依据安全性评价程序的评价体系，即亲本作物的安全食用历史、成分、营养、毒性物质、抗营养素等；供体基因的安全使用历史、基因组合的分子特性和插入到宿主基因组性质和标记基因，考虑基因的水平转移和DNA安全性；基因产物危害性的评估数据，包括毒物学和过敏性等。