我国行政改革价值取向变迁问题创新研究

高业庭

摘要：阿瑟·奥肯的平等与效率协调思想主要体现在其对于平等与效率的关系以及平等与效率的抉择的相关论述之中。我国自改革开放以来的历次行政改革从坚持效率优先的价值取向转向更加注重公平。借鉴奥肯的平等与效率协调思想，在我国行政改革价值变迁的过程中，应正确认识效率与公平的关系，加大正义取向方面改革的力度，促进机会平等的有效落实。

关键词：行政改革；价值取向；平等与效率

阿瑟·奥肯在《平等与效率》一书中对平等与效率问题的论述是目前对平等与效率之间关系研究的较高成果。在书中，阿瑟·奥肯以超越经济领域研究视角，借用“漏桶实验”分析平等与效率的关系，探讨在决策过程中对平等与效率进行抉择的可能性。平等与效率的关系是现代社会所面临的基本问题之一，改革开放以来，我国政府对于公平与效率的问题经历了一个曲折的抉择过程。在我国历次行政改革的进程中，公平与效率更是一个重要问题。本文由此出发阐述对我国行政改革价值变迁的一些思考。

一、阿瑟·奥肯平等与效率思想简述

奥肯平等与效率协调思想具有重要的特点，奥肯在《平等与效率》将效率定义为以既定的投入获取最大的产出。平等则是由权利平等、经济平等和机会均等所构成。其中，权利平等是指涉及政治、法律、生存等基本权利的平等，经济平等主要是由收入平等构成。此外，奥肯还分别对权利平等、收入平等、机会均等与效率的关系进行了分析。奥肯认为平等与效率的抉择的实质是构成经济平等的收入平等与效率的抉择。社会在对效率的追求过程中，必然会导致各种不平等现象的产生。因而，社会面临着在平等与效率之间进行抉择的困境。不同于罗尔斯坚持平等优先，以及弗里德曼坚持效率优先的观点，奥肯认为效率和平等是可以同时得到的，在一个有效率的经济体中，平等也可以得到增进。他认为应该在强调效率原则的经济动力取向、强调平等原则的伦理道德取向、注重机会均等几乎不涉及收入平等的资本主义制度取向、社会经济发达的国情取向、追求公正的社会价值取向等的多元取向中寻求统一。对于如何在平等与效率之间进行有效的抉择，奥肯在《平等与效率》一书中指出“如果平等和效率双方都有价值，而且其中一方对另一方没有绝对的优先权，那么在它们冲突的方面，就应该达成妥协。这时，为了效率就要牺牲某些平等，并且为了平等就要牺牲某些效率。”

二、我国行政改革价值取向的变迁

从1982年开始，我国中央政府着力推行的行政改革有六次：即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革以及2008年的大部制改革。改革开放之初，我国行政改革以追求效率为主的价值取向。随着改革的进一步发展，公平问题被置于更重要的地位。

（一）以效率为主要取向的行政改革

效率是衡量组织目标实现程度的关键指标，在我国行政改革过程中，效率始终是行政机关追求的基本价值取向。1982年的行政改革是为了克服我国行政机关长期存在的官僚主义作风，适应国家政治民主化的需求，因而在这一时期的改革中，行政改革的基本导向为提高行政效率。1988年的行政改革以职能转变为主要内容，其目的在于有效发挥经济管理职能，提高行政效率，逐步适应有计划的商品经济改革的需要。1993年的行政改革从行政体制层面来把握行政改革，按照“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”的要求进行。

1982年、1988年以及1993年行政改革以效率为主要价值取向，这些改革的首要任务在于逐步建立社会主义市场经济体制。这一阶段的行政改革在行政机构不断精简，又不断膨胀的反复循环过程中进行，行政改革的主要形式表现为机构的精简。这与改革开放之初我国“效率优先、兼顾公平”的行政改革总体价值定位是相符合的。然而，以效率为主要价值取向的这一阶段的行政改革并不意味着否认这些行政改革包含一定程度上的以正义为取向的改革内容，只是正义为取向的改革内容相对于效率取向方面的改革而言，是浅层次的改革，并不構成整个行政管理体制改革的主要价值取向。

（二）以公平为价值取向的转变

随着行政改革的进一步展开，公平价值在行政改革中开始日益受到重视，较为明显的标志为经济管理类的机构数量逐渐减少，而社会事务类的机构数量逐渐增长。1998年行政改革在强调效率的同时，开始重视公平，是价值取向调整的一个转折点，是我国政府行政改革突破组织结构调整的局限，开始了结构、功能并重的行政改革的标志，我国以后的行政改革都沿着这一改革思路进行展开。2003年的行政改革的公平诉求更加明显。明确提出政府职能应集中于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，改革目标是逐步形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。2008年在对大部制改革的探索是为政府强化社会管理和公共服务职能提供更好的组织保障，是建设服务型政府的重要步骤。继党的十七大提出加快行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制，建设服务型政府之后，十七届二中全会进一步提出，通过改革实现政府职能向维护社会公平正义的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向“规范有序、公开透明、便民高效”的根本转变，建设人民满意的政府。这使行政改革价值取向进一步明晰化，意味着我国行政改革的价值取向从注重效率转到注重公平上来，效率与公平兼顾将成为深化行政改革的一个基本的价值导向。

三、奥肯平等与效率协调思想对我国行政改革价值变迁的启示

行政改革的有效实施依赖于行政价值观的变化，在我国的行政改革过程中，结构调整一直被置于重要的地位，而有关价值观的革新却十分滞后。行政价值观从根本上影响着行政改革的进程，为行政改革提供深层动力。吸收、借鉴奥肯的平等与效率协调思想，有利于调整我国行政改革的价值取向。

（一）正确认识效率与平等的关系

在我国行政改革价值变迁的过程中要正确处理效率与平等的关系。首先，我们要认识到效率与平等关系的历史相对性。在一般情况下，当社会经济结构面临重大调整时，效率原则精选和那个会被置于突出地位。我国改革开放初期，行政改革的价值取向以效率为主导，“效率优先，兼顾公平”口号的提出正说明了这一点。然而，当一个社会虽然存在利益冲突，经济结构却又未发生重大调整时，公平价值将会成为社会道德问题的中心。所以，随着改革的深化，我国的行政改革的价值取向从注重效率转到更加注重公平。其次，在我国行政改革的不同发展阶段，效率和公平虽然分别得到了不同程度的强调，但纵观整个行政改革的历程，效率和公平都贯穿于整个过程当中。奥肯认为“如果平等和效率双方都有价值，而且其中一方对另一方没有绝对的优先权，那么在他们冲突的方面，就应该达成妥协。”要将效率与公平统一起来，而不能顾此失彼，这与奥肯的既不应该用效率取代平等，也不应该以平等替代效率的观点相一致。所以，在我国行政改革价值取向进一步的变迁过程中，既要采取有效的措施推进效率的提高，推动社会的持续发展，也要营造一个公平的社会环境，以维持社会的稳定。

（二）加大公平正义取向方面改革的力度

公平是现代民主社会公共行政的核心价值和本质要求，对于转型时期的我国而言，必须确立以公平为行政改革的主要价值取向。按照奥肯的权利平等理论，在社会和政治权利领域中，公民的政治权利、法律权利、公民权利、生存权利等基本权利的分配是广泛的、平等的、无偿的，社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。所以，作为政治权利领域的改革，我国行政改革价值变迁应向着更加注重平等或公平转变，切实加强公平正义取向方面改革的力度。首先，要建立健全公民广泛参与的民主决策机制，解决政府公共政策代表少数人利益，忽视公共利益的问题。其次，要深化行政程序制度的改革，建立能够有效保障行政实体正义的现代行政程序制度，解决政府决策行为和行政行为中的随意性问题，有效界定政府自由裁量权的范围。最后，要改革现行的公共财富分配体制，建立公开透明、公正合理的公共财富分配体制，解决公共资源配置、社会利益的再分配和公共服务安排中存在的不公平问题。

（三）促进机会平等的有效落实

奥肯对于平等观的重大贡献在于突出了机会均等在社会经济运行中的作用，在强调收入平等和效率兼顾的同时，将机会均等权置于所有平等权之上。目前，我国社会生活中的结果不公平是因为起点及过程的不公平，个人拥有的生产要素的数量与质量不同以及使用生产要素的不同等因素所造成的。即奥肯所指出的机会不均等的起跑线是由天赋能力、家庭的不利地位以及其他许多尚未确定的因素决定的。根据奥肯的论述，在现行的制度环境下，可以对由经济不平等而反映的机会不平等加以修正，从而使得效率和平等的机会可以同时在市场中运行。他提出的一系列纠正机会不平等的方法包括：国家增加教育经费、使高等教育为机会均等化服务、将大企业的股票分给工人、让工人参与决定等，这些无疑对我国现行政策的制定有很大的借鉴作用。我国的行政改革在进一步的发展过程中要为每个人创造平等的受教育的机会；完善劳动力市场结构，创造平等的就业机会；完善社会保障制度，营造良好的社会保障环境。通过这些有利于同时增进收入平等和效率两方面的公共政策，可以减轻机会不平等，从而达到奥肯所说的社会更多地得到平等与效率，而不是牺牲一个获取另一个。

参考文献：

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（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）