我国财政风险研究现状及展望

梁海燕

内容摘要：财政风险管理活动是以财政风险研究工作为依据的，对财政风险的研究现状进行总结和汇总是进行财政风险管理和研究的基础工作。本文从财政风险的内涵、类型和评价三个视角出发，对现有财政风险研究的主要成果进行整理。从研究现状可以看出，对财政风险的研究遇到了数据瓶颈，导致不能对财政风险形式进行准确判断。未来如何提高财政风险相关数据的数量和质量应成为研究的重点。

关键词：财政风险涵义 财政风险分类 评价方法 未来方向

美国次贷危机和欧债危机的爆发提醒人们风险在经济中是时刻存在的，对风险认识和管理的不当会引发极为严重的后果。这两次危机的背后都有着政府财政的身影，将国家爆发的这些危机称为政府财政风险的爆发也不为过。处于转型期的我国不仅面临着市场经济国家所具有的财政风险，还具有处于转型期的特点。这一状况为财政风险的管理和研究都提出了挑战。为了更好地对我国的财政风险进行研究，对我国现有财政风险研究的成果进行整理便显得很必要。

财政风险的涵义

关于财政风险的涵义，理论界能达成一致的观点便是财政运行出现坏结果的可能性。学者们在论述的时候所选择的侧重点和对风险边界理解的不同便出现了形态各异的财政风险定义。已有成果大多从广义和狭义的角度对财政风险涵义进行划分，狭义的财政风险是从财政自身角度来考察，是指政府资不抵债或无力偿付到期债务，不能维持正常机构运行的风险，是从财政本身出发进行阐释，指的是政府财政入不敷出、预算赤字巨大、国家债务剧增、全部或部分国家债券停止兑付的可能性（张明喜、丛树海，2009）；广义的财政风险则从政府是社会风险的承担者的视角出发，认为凡是最终需要由政府承担的风险都可以称之为财政风险，包括经济方面的风险和自然灾害、政治、社会不稳定等非经济方面的风险（施青军，2000），指的是来自经济、自然、社会和政治等方方面面的不利因素致使国家财政、银行信用和货币流通出现混乱和动荡的可能性（丛树海，2005）。这种划分方法能够涵盖所有的财政风险，却不能更深层次地对财政风险进行揭示，缺少原因和结果间的逻辑联系。

从产生财政风险的原因和结果的视角出发对现有的关于财政风险涵义的观点进行归类。根据学者们在给财政风险下定义时是侧重对风险产生原因进行解释还是侧重于论述风险的表现，将财政风险的定义分为原因导向型和结果导向型。

（一）原因导向型

从财政风险产生原因的视角对财政风险的定义进行阐述可分为两类：一类是从财政制度缺陷和经济因素的不确定性出发，代表性的观点如下：财政风险是指国家在组织财政收入和安排财政支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性（吴厚德，2001）。另一类则是侧重于从财政收支不确定性来进行分析：就财政风险而言，它是指财政所面临的减收、增支以及由此引起财政危机的可能性（施青军，2000）。孙国相（2001）认为，所谓财政风险主要是由于财政收入增长的惰性和财政支出增长的刚性以及两者合力所形成的财政困难，并可能引发的财政危机的一种状况。

事实上，这两种视角是统一的，财政收支的不确定性是制度和经济环境不确定性的表现。财政风险是指与财政有关的经济危险，是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性。

（二）结果导向型

结果导向型的财政风险定义方式也可分为两种方式：一种是从政府不能履行职责的可能性出发：财政风险是财政不能提供足够的财力，致使政府无法实现其职能的可能性（邢俊英，2000；武彦民，2003）。进一步讲，刘尚希（2003）认为财政风险指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。

另一种观点是从财政运行爆发危机的可能性出发，认为所谓财政风险是指存在爆发财政危机的隐患或可能性（杨小军，1999；许涤龙，2007）。具体而言，财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，并由此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡（丛明、何哲一，2001）。

事实上，这两种视角也是统一的，爆发危机的表现是政府不能够履行其责任和义务，政府不能够履行其责任和义务时便会引发其他危机。从这个角度出发，财政风险可定义为未来政府在管理、调控、服务公共事务中出现支付危机的前奏反映，即在未来某时点政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以致于经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性（单大栋等，2005）。

财政风险的类型

（一）按照产生原因分类

按照财政风险的狭义和广义定义，可以将财政风险按照内外因的角度来划分。外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险；内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。与外生性财政风险相比，内生性财政风险更容易控制，内生性财政风险包括收入方面的财政风险、支出方面的财政风险、公共投资的财政风险、预算赤字的财政风险、国债管理的财政风险、财政的公共风险、财政的制度风险、财政的系统风险、官员道德风险与职业能力风险（张志超，2004）。

（二）按照表现形式分类

1.根据财政风险在财政运行的具体环节划分。从财政运行的级次来看，财政风险可分为中央财政风险和地方财政风险。地方财政风险又可细分为省财政风险、省辖市财政风险、县财政风险和乡镇财政风险（高志立等，2001）。从财政运行各环节的具体表现来看，财政风险可分为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险。具体来说，收支矛盾突出、财政功能弱化，适应不了快速发展的社会主义市场经济的需要；财政收入的增长滞后于经济增长，财政的聚财功能日趋衰弱，预算内财政总规模相对萎缩，出现了“两个比重”不断下降的不良态势；收支矛盾日趋突出，债务规模迅速膨胀，偿债负担越来越重；政府部门分配秩序混乱，预算外收入侵蚀税基问题相当严重，直接影响了政府职能的正常发挥（孙国相，2001）。endprint

2.按照财政风险矩阵来划分。很多学者在分析财政风险时按照世界银行提出的财政风险矩阵展开。如刘尚希、赵全厚（2002）在分析财政风险时便依照财政风险矩阵来展开。将我国财政风险分为直接负债：国债、欠发工资而形成的债务、粮食收购和流通中的亏损挂帐、乡镇财政债务；隐性的直接负债：养老保险基金债务、失业救济的负担也不断加重；显性的或有负债：其他公共部门的债务、国债投资项目的配套资金；隐性的或有负债：国有银行的不良资产、国有企业未弥补亏损、对供销社系统及农村合作基金会的援助。唐龙生（2001）从中央政府借款、地方政府借款、国有企业借款的角度对财政风险进行三个层次的划分。这种划分方式与财政风险矩阵的划分是相似的。

事实上，按照原因来划分和按照表现来划分本质上并没有区别，只不过是根据分析问题的需要而使得分析的侧重点不同。从财政风险原因的视角入手并提出对策的的分析方式一般是按照财政风险产生的原因来划分的；在分析财政风险的结果，并对财政风险状况进行评价的时候一般会从表现的角度来划分。

财政风险的评价

（一）直观分析

直观分析主要是通过分析政府的债务规模对财政风险进行评价。这种分析主要采用国债依存度、赤字率、债务率等指标来进行衡量，采用财政风险矩阵的分析也属于此类。童本立和王美涵（2002）对我国的赤字规模进行了分析。马拴友（2001）对我国公共部门可持续赤字水平进行测算。陈共（2003）对我国的直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务进行分析。

有一些学者认识到仅仅考察政府的债务不能够很好的对财政风险进行考察，还需要结合政府的资产来分析，由此提出了应用公共部门资产负债表评估财政的可持续性（张春霖，2000；丛树海、郑春荣，2002）。刘尚希、赵全厚（2002）亦对政府直接负债和政府或有负债进行测算。但是，从广义上来说，财政风险显然不仅仅是财政部门本身的风险，还包括政府应该承担的社会的经济、自然等风险，因此对财政风险分析时也应该将范围扩大。刘尚希（2003）提出了评估财政风险应从两个方面入手：政府拥有的公共资源、政府应承担的公共支出责任和义务。单大栋等（2005）沿着刘尚希的思路，认为一方面政府拥有的资产不尽如人意，另一方面政府承担的负担较重。

（二）建立财政风险评估模型

建立模型法是通过借鉴国际上的已有模型或者借鉴其他学科风险评估的模型，选择相应的指标计算我国的财政风险，对我国的财政状况进行预警。

一些学者采用层次分析法，将财政风险或影响因素进行层次划分，再对各部分赋予不同的权重，计算出我国的财政风险状况（欧林宏，2003；张振川，2004；马恩涛，2007）。这些学者研究中的区别在于对风险分类和风险影响因素的确定，但是基本结论都表明我国财政风险呈不断扩大的趋势。还有一些学者在使用风险模型时，更加偏重对财政风险的预警，所以这部分研究被称为财政风险的预警研究。如顾海兵（1993）、长春税务学院“中国财政监测预警系统研究”课题组（1999）、米建国等（1999）都对中国财政风险的预警方法的选择和指标的选取做出了研究。

随着研究的深入，学者们逐渐使用了更加科学、更加先进的风险测量工具对我国财政风险进行预警，如张明喜（2009）构建了基于神经网络的财政风险预警系统，对我国财政风险进行分析。

结论

总体而言，我国财政风险的研究已经取得了很显著的成果，在对财政风险的定义、分类、评价方面进行了有意义的探索。但是，相关数据的缺乏却阻碍该领域研究的继续深入。数据的缺失或者不易获得，使得在研究中要对一些重要的数据进行主观的估计或者舍弃一些重要的研究项目，这就不可避免地会出现结果的差别。例如，在指数预警方法下预警指标的选取中舍去一些重要的财政风险指标，如社会保障基金缺口、国有商业银行的不良资产、债务的结构风险指标、使用风险指标等；也有一些被选取指标的统计资料没有反映指标内涵的全部内容，如财政赤字统计就没能反映一些以财政欠账、挂账以及预征税款等形式的隐性赤字（丛树海、李生祥，2004）。由于数据的缺乏，使得一些指标很不准确，而一些项目根本没办法进行评价（刘尚希，2005）。

数据是财政风险研究的基础。数据的缺乏严重阻碍了我国财政风险研究的进展，对那些没有数据支撑的财政风险要么不能进行定量研究，要么需要估计相关数据，导致结论失真。缺少相应的数据，对财政风险的定量研究便会成为空中楼阁，所得出的结论自然不具有稳定性，同时也不能为财政政策的制定提供参考。因此，未来对财政风险研究的重点之一应该是体现在数据提供上，对财政风险研究和管理中需要什么样的数据，如何改进这些数据的核算和统计方法等问题进行研究。

参考文献：

1.刘尚希.财政风险：一个分析框架[J].经济研究，2003（5）

2.吴俊培，张斌.中国市场经济体制建构中的财政风险[J].财贸经济，2012（1）

3.郭玉清.逾期债务、风险状况与中国财政安全—兼论中国财政风险预警与控制理论框架的构建[J].经济研究，2011（8）

4.张春霖.如何评估我国政府债务的可持续性？[J].经济研究，2000（2）

5.丛树海，郑春荣.国家资产负债表：衡量财政状况的补充形式[J].财政研究，2002（1）endprint