推动文化管理向文化治理与善治的转变

祁述裕

推进国家文化治理体系和治理能力现代化，目标是激发全民族文化创造活力、解放和发展文化生产力，核心是处理好政府与市场、社会在参与文化活动、实施文化管理等方面的关系，关键是构建政府、市场和社会相统一的“三位一体”的国家文化治理体制机制，推动文化管理向文化治理和文化善治转变。

世纪之交，公民文化权利问题日益受到人们的重视，维护公民文化权利成为公共文化服务建设的基本出发点的理念，开始为人们所接受。

公共文化服务的内涵主要包括以下四个方面：一是保障公民自由。保障公民自由是保障公民文化权利的基本内容。各国宪法和各种有关文化权利的国际法规文件中都提出，人人享有文化创造、表达的自由。包括信仰自由、思想自由、艺术家创作和表达自由等等。我国《宪法》也明确表明了上述立场。需要指出的是，文化自由不等于文化放任，文化自由与文化责任是相辅相成的；二是维护文化公平。公共文化资源配置的公平和公正，是公共文化服务体系建设的基本原则。通过财政转移支付，支持西部公共文化，实现公共文化服务均等化，就体现了文化公平的原则。文化公平还体现在不同阶层的人都应该平等地享受基本公共文化服务；三是鼓励文化参与。李克强总理上任伊始就强调，要把转变政府职能、创新管理作为全面深化改革的突破口。市场能办的，多放给市场；社会能做好的，就交给社会。政府要管住、管好应该管的事情。公共文化服务上，政府同样不能包打天下，要鼓励社会组织、公民文化参与；四是提供基本公共文化服务。政府对文化消费进行补贴，是发达国家提供基本公共文化服务的通行做法。由于有政府补贴，美国大都会大剧院最低票价仅15美元，该剧院3800个座位约10%都以最低价出售。我国基本公共文化服务内容确定为“5+1”：听广播、读书看报、看电影、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等。还有公共博物馆、图书馆、爱国主义教育基地免费开放等。这符合我国仍处于社会主义初级阶段的特点，也兼顾财力所及。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，提出了推进国家文化治理体系和治理能力现代化的总命题。推进国家文化治理体系和治理能力现代化，目标是激发全民族文化创造活力、解放和发展文化生产力，核心是处理好政府与市场、社会在参与文化活动、实施文化管理等方面的关系，关键是构建政府、市场和社会相统一的“三位一体”的国家文化治理体制机制，推动文化管理向文化治理和文化善治转变。为此，需要完成以下三大任务。

第一個任务是建立健全现代文化市场体系

文化产业作为国家文化治理的一个重要领域，要实现健康快速发展并达到善治，核心是调整政府与市场的关系，关键是把“看得见的手”与“看不见的手”都用起来，在更好发挥政府作用的基础上，使市场在资源配置中起决定性作用。同时也要看到，当前文化市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题已严重制约我国文化产业发展，政府应把文化产业和文化体制改革工作的重心转移到建设现代文化市场体系上来。建立健全现代文化市场体系，需要解决以下四个问题：

一是保障各类文化市场主体权利平等、机会平等、规则平等。当前，我国文化产业发展中公有制与非公有制文化经济不公平竞争现象比较突出。比如，我国私营文化企业已经占全部文化企业总数的七成以上，国有文化企业仅占不到三成，但私营文化企业与国有文化企业所获得的政府财政支持和补贴却很不均等。应把确保市场主体的平等竞争作为发展文化产业的基础性工作来抓。

二是推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组。跨界融合发展是产业特别是文化产业发展的鲜明特征。国务院于近期出台了关于推进文化创意设计服务与相关产业融合发展的意见，足见国家对文化产业融合发展的高度重视。但实际上，我国文化产业的跨区域、跨行业、跨所有制发展仍有很长的路要走。应把确保生产资源要素有效流动作为下一步发展文化产业的突破口来抓。

三是提高国有文化企业社会公信力。做大做强国有文化企业一直是发展文化产业的重要目标，也是文化体制改革的重要内容。但从实际效果看，一味强调做大做强国有文化企业既无法实现目标，也因为财政资金过多流向国有文化企业，造成不公平的市场竞争，不利于文化产业健康发展。国有文化企业作为政府职能的延伸，其价值和地位不在于资产有多少、增长多少，而在于能否弥补市场失灵、承担公共文化责任和维护社会公平正义即是否具有社会公信力。应把提高国有文化企业社会公信力作为国有文化企业改革发展的重要目标来抓。

四是建立健全文化市场支撑体系。行业管理、诚信体系、市场监管等市场支撑体系是文化产业发展的重要保障，但这些市场支撑体系恰好是我国文化产业发展的短板。为此，政府既要解决“政府越位”，建立公平的文化市场竞争秩序，也要弥补“政府缺位”，把工作重点放在市场支撑体系建设上，通过建立市场诚信体系、市场监管体系、市场配套服务体系和行业协会自律管理体系等克服“市场失灵”，弥补市场缺陷，更好发挥政府在文化宏观管理、市场监管、公共服务等方面的作用。

第二个任务是构建现代公共文化服务体系

当前，各地在构建公共文化服务体系上普遍存在着重硬件轻软件、重投入轻管理、重管理轻治理等问题，导致公共文化服务不仅在规模上，更在效能、效率、效益和质量上与服务对象需求差距甚远。一个重要原因是以政府为单一主体的传统公共文化服务建设、管理和运营模式还在大行其道，必须引入文化治理理念、方式、手段，在加强公共文化服务基础设施、网络建设的基础上，以维护公民文化权利为重点，以调整政府与市场、社会的关系为核心，着力构建现代公共文化服务体系。为此，需要解决以下四个问题：

一是丰富公共文化服务内涵。许多人把公共文化服务简单等同于读书看报等“5+1”，局限于满足群众基本文化需求。实际上，公共文化服务的内涵远比“5+1”丰富，应该包括保障公民文化自由，满足基本文化需求，维护文化公平正义，鼓励文化参与管理等。构建现代公共文化体系，首要的是正确认识并丰富公共文化服务的内涵，搞清楚现代公共文化服务体系“是什么、为什么、为谁建、谁来建、怎么建”等关键问题。

二是弘扬社会主义核心价值观。这是构建公共文化服务体系的题中之义和重要目标。要通过构建现代公共文化服务体系，让群众在参与文化活动和文化治理中陶冶情操、传承文化，实现以文化人。

三是提高公共文化服务效率。当前，公共文化服务效率偏低的情况比较突出，群众对此意见较大，一个重要原因是公共文化服务社会化程度低、竞争不足。公共文化产品和服务的供给不能由公益性文化单位独家垄断，必须引入竞争机制，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。必须充分发挥市场和社会力量作用，引入竞争机制，提升公共产品和服务的供给效率和质量。

四是推动公共文化服务体制机制创新。在公共文化服务建设达到一定规模后，为避免出现公共文化服务实施“建一批、死一批”的情况，使之建好、管好、用好和作用发挥好，应把工作重点转移到以文化治理为核心的体制机制创新上来。比如，在农村和社区可推行文化居委会自治式管理，支持鼓励公民不仅接受和享受公共文化服务，还参与公共文化管理和服务；借鉴股份公司的董事会治理模式，探索形成公共文化服务事业单位的法人治理结构；建立群众评价反馈、绩效考核和成本约束机制，推动文化惠民项目与群众需求有效对接，提高财政资金的使用效率和事业单位的运营管理效率。

第三个任务是文化管理体制机制创新

推进国家文化治理体系和治理能力现代化，要求文化管理由傳统的文化管理向现代文化管理转变，向文化治理和文化善治转变。现代文化管理与传统文化管理在组织结构、管理原则、管理手段、管理方式、管理主体以及绩效评估等方面，都有很大不同。我国现有的文化管理体制机制发轫于革命战争时期，还具有很浓厚的计划经济色彩，行政主导、分业管理、粗放管理等传统文化管理的特点比较鲜明，推进政府文化管理体制机制创新，实现从传统文化管理向现代文化管理转型可谓是一场深刻的变革，任重而道远。从当前看，文化管理体制机制创新的核心是实现政府文化管理体制和管理能力现代化。

从管理体制现代化来讲，主要把握两点：一是从职能和目标看，要建立公共文化服务型政府。就是要推动政府文化管理从管制型向服务型、管理型向治理型转变，在确保意识形态安全、文化安全和社会主义文化前进方向的前提下，把职能和目标更多地转向维护公民文化权益、满足公民文化需求上来；二是从管理主体看，要转变职能、简政放权。文化市场能做的事情要交给文化市场，社会能做的事情交给社会，企业能做的事情交给企业，政府应该做好自己应该做的事情。从单一管理主体到管理主体多元化是实现国家治理现代化的重要内容。文化管理同样要从现在主要依靠党委、政府的单一管理主体拓展到多元主体治理，充分吸纳和发挥市场主体、社会团体、行业协会、基层群众、媒体机构等参与文化治理的功能和作用。同时，在政府内部要体现分权原则，充分发挥地方、基层政府在文化治理中的职能和作用，充分发挥法院等在受理关于文化内容的公益性诉讼中的作用。

从管理能力现代化来讲，主要是实现四个转型：一是从主要依靠行政管理向主要依靠依法管理转型。目前，我国文化内容管理主要依靠行政手段调节，管理的科学化、民主化程度不高。突出问题是文化内容管理法治不健全，缺乏具有指导性、可操作性和效力层级高的法律法规。建设法治国家，坚持依法行政是我国基本的治国理念，文化领域也不应例外。在文化内容管理上禁止什么，反对什么，都必须做到有法可依，有章可循。最新出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017）》提出，“宪法为上，党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动”。这是我国文化内容管理走向法治化的重要步骤。

二是从粗放式管理向分类化、精细化管理转型。目前我国文化内容管理存在着手段粗疏、单一等问题。突出表现在忽视文化产业自身的规律和特点，在管理手段上多采取封堵等“一刀切”的管理，事前引导和事中把控不足，基本是“头痛医头、脚痛医脚”方式。文化内容管理最需要对症下药，需要以精细化、差别化和个性化为管理原则。同时，在管理手段上不能仅仅依靠“禁查堵”，要加大管理方式的创新力度。比如，根据目前文化产业的发展方向、市场需求和民众偏好制定有针对性的创作扶持政策，将资金投入重点倾向基础创作环节，通过政策补贴引导创作主体生产符合产业发展需求的优秀作品。

三是从政治挂帅向更加尊重艺术规律转型。文化既有意识形态属性，也有经济属性，更有艺术属性。发展文化产业、实施文化治理，必须把政治规律、经济规律和艺术规律有机结合起来。十八届三中全会强调要形成以人民为中心的工作导向。坚持以人民为中心的工作导向，就要鼓励学术民主、艺术民主，激发社会文化创造活力，做到百花齐放，百家争鸣。就要全面理解主旋律，不能仅仅将主旋律定义为唱赞歌、树典型。只要积极健康，反映人民实际生活的作品都是主旋律。要鼓励反思历史、针砭时弊、回应民众关切的文艺作品。特别是要鼓励艺术家把握时代脉搏，反映重大和敏感题材，发挥文学艺术的社会功能，实现文化在沟通感情、促进社会和谐中的积极作用。

四是从行业规制向融合规制转变。目前，我国文化领域在中央层面实行的还是分业管理，这种格局难以适应文化融合发展的潮流，不利于文化发展。以文化产业管理为例，我国文化产业是由党委宣传部门主抓，文化部门、新闻出版和广电系统等政府文化部门分业管理，其管理的文化产业门类包括文艺演出、新闻报刊出版、广播电影电视和互联网内容等。但国家统计局公布的文化产业十大门类远远超出了上述范围。文化产业的多头管理不利于文化资源的有效统筹。因此，必须强化大文化理念，稳步推进文化管理大部制，推动从行业规制到融合规制的转型。

责编/ 王坤娜