浅析20世纪80年代末内蒙古救灾保险

陆呈斌

摘要：20世纪80年代末民政部把救灾保险引入救灾工作，内蒙古民政厅贯彻实行并取得了成绩，在实行的过程中存在问题，后经过采取措施解决问题。

关键词：内蒙古；救灾保险

20世纪80年代末，国家对救灾工作进行改革，为提高救灾的效果，民政部有把救灾保险引入救灾工作中来的想法，并开始试点。试点工作是从1986年底开始的，以传统的救灾项目，农作物、农房、劳动力、大牲畜、四大类为险种，试点获得了成功。根据探索所取得的经验，及借鉴国外救灾保险所取得较好的效果，决定正式把救灾与保险引入救灾工作中来，并扩大试点范围。民政部在1987年开始在7个省的9个县进行农村救灾保险试点。1988年扩大到27个省、自治区、直辖市的82个县，1989年扩大到102个县，收到了很好的效果。①

一、内蒙古救灾保险的实行

1987年，内蒙古自治区民政厅根据中共中央关于“发展农村社会保障事业，有条件的地区可试办合作保险”，以及国家民政部关于在农村进行基层社会保险试点，探索建立以社会保险为主干的社会保障制度的指示精神，在东乌珠穆沁旗麦沙苏木进行试点。②1988年，内蒙古自治区在正蓝旗、五原县开展了旗县规模的农牧业救灾和社会合作保险试点。

1988年初，国家民政部发出《关于进一步抓紧救灾合作保险的试点工作的通知》，内蒙古自治区民政厅遵照《通知》要求，在自然条件较好，经济收入较高的农区五原县和牧区正蓝旗，采取个人、集体为主，国家底垫为辅的筹资方式和低收入、低保额、低理赔的原则，从农牧民最关心，最容易接受而又迫切需要解决的问题入手进一步开展了农村、牧区的救灾合作保险。在农区五原县搞了小麦、玉米的水灾雹灾保险。投保的小麦每亩产量按400公斤计算，每公斤按0.4元投保，受灾后按阶段和受灾程度分别确定理赔尺度，最多赔保险产量的50%，其余的50%为自保部分，不予理赔。

根据民政部部署，1988年内蒙古自治区在正蓝旗也展开救灾合作保险试点。在调查研究、借鉴外地经验的基础上，结合牧区实际，制定出符合内蒙古畜牧业生产特点的救灾合作保险试点方案和章程细则。牧区正蓝旗的救灾合作保险，根据牧业特点，组成牧区救灾基金会，制定了保险章程和实施细则。章程规定：大畜每头保险金额为80元，收保费1元；小畜每只保险金额为15元，收保费0.2元。投保办法，以苏木为单位统保，嘎查为单位签单收费。保险期限届满时，以苏木牲畜的平均死亡率为理赔标准，超过平均死亡率的牧户，其超过部分自己承担，不予理赔。对牲畜死亡率低于平均值的给予抗灾保畜奖励。理赔剔除3.5%的自然损失率，发生保险事故，牧民自保50%、救灾合作保险保50%，即金额的一半兑现理赔。保险期限和牧业年度同步，从当年六月末开始到下年六月末结束。1988年共承保牲畜五十五万六千多头，其中大畜一十三万七千多头，小畜四十一万九千只，牲畜投保率达到81%。到1989年6月底，一年的保险期限已到，共死亡被保险牲畜887头，其中大畜22头，小畜865只，兑现赔款7367元。1989年7月1日，一个新的保险期限开始，共投保牲畜十九万三千多头只。③

1990年，全区救灾合作保险发展到32个乡镇（苏木）、204个村（嘎查），投保群众达48642户、212647人，累计筹集资金达279.05万元，其中：国家底垫83.15万元，集体集资101.82万元，个人投资94.08万元，累计赔付54.81万元。④

救灾合作保险，经过试点，积累经验后，逐步推广。从1987年开始试点至1990年12月，内蒙古自治区合作保险发展到8个盟市、16个旗县、56个乡镇（苏木）、276个村（嘎查）。筹资410.5万元，参加保险农牧民达26.2万人，支付理赔192万元。投保的险种由试点时的3～4种，增加到九项十二个险种。开展社会合作保险的农村、牧区初步形成了救灾、社会救济、医疗、教育、优抚、养老、劳动力意外事故、适龄儿童、家禽、家畜疫病防治、科教等多方面、多功能的社会保障体系。⑤

二、内蒙古救灾保险实行中存在的问题及问题的解决

救灾合作保险经过试点，取得了很大的成绩。但是在实行的过程中也存在一些问题。如：1、承保工作中遇到的问题。救灾合作保险工作在正兰旗刚刚开始时，当年正兰旗没遇到大灾，投保牧民绝大多数没得到赔款，部分牧民觉得吃亏。因此，在第二年投保时，只采取了投保畜之外的新增畜投保办法，而没有采取存栏畜全部投保的办法，不利于资金积累，影响救灾合作保险的稳定性。在之后的工作中，加强宣传救灾保险的好处，对牧民进行思想动员，使牧民愿意参保。

2、牧区生活比较富裕，户均占有畜多，遇到一般性灾害，牲畜损失少，对牧民的生活不会有多大影响。救灾合作理赔标准低，每只畜实际的理赔金额只相当于现价的十分之一，即使发生牲畜死亡，得到的赔款很少，根本不能满足牧民的需要。因此，牧民的投保积极性不高。另外，理赔的标准较低，如果遇到大灾，全部资金用于理赔也不能完全兑现。⑥

如：锡盟正兰旗八九年由于遭受严重的旱灾和雪灾，造成大批牲畜死亡。据统计，共死亡牲畜39504头只，其中大畜9520头，小畜29984只，剔除牲畜自然死亡17480头只，其中大畜4231头，小畜13249只外，因灾死亡牲畜22024头只，其中大畜5289头，小畜16735只。按照《章程》规定，对因灾死亡的大小牲畜进行理赔。全旗因灾死亡大畜5289头，每头赔付64元计338496元；小畜16735只，每只赔付12元，计200820元，两项合计539316元。自治區救灾保险超付责任准备金中拨给6.6万元，不足部分47.3万元。7出现了全部资金用于理赔也不能完全兑现的现象。

根据这一情况，国家民政部、财政部联合下发《关于妥善处理农村救灾保险超付资金问题的通知》，其中指出：要建立农村救灾保险超付责任准备金，中央和省设立农村救灾保险超付专项基金。凡出现保险超付的县和地市，经救灾保险组织会同同级民政部门核查后，由地市或省从超付责任准备金中支付，如再出现超付，由省用超付专项资金解决。省级所提取的超付专项资金和超付专项资金不足赔付时，由省级民政部门会同财政部门上报，经民政部、财政部共同审核后，联合下达超付专项资金。

随后，国家民政部给内蒙古自治区民政厅下拨救灾保险超付资金32万元，由自治区民政厅下拨给正兰旗。自治区及盟市民政部门再解决一部分资金，这一问题才得以初步解决。

三、结束语

内蒙古自治区农村、牧区实行救灾合作保险，较好地贯彻落实了国家的救灾工作方针，在实行的过程中虽然存在问题，但随着问题的解决，救灾保险工作取得了很大的成绩。采用保险手段进行救灾，群众既享受生产、生活上经济补偿的权利，也拿钱尽互助互济的义务，形成了比传统救灾更合理、更科学，能够全面落实救灾方针政策的救灾制度，改变了过去单纯依靠国家救济的心理，较好地调动了群众防灾抗灾的积极性和主动性，提高了内蒙古政府的救灾水平。（作者单位：内蒙古师范大学）

注解：

①蒋积伟：《1978年以来中国救灾减灾工作研究》，中央党校2009年博士论文，第39页。

②内蒙古民政厅编：《内蒙古自治区志·民政志》，内蒙古人民出版社2009，第438页。

③呼和浩特市档案馆：《关于正兰旗救灾合作保险工作的总结报告》，255-6-145

④内蒙古民政厅编：《内蒙古自治区志·民政志》，内蒙古人民出版社2009，第439页。

⑤内蒙古民政厅编：《内蒙古自治区志·民政志》，内蒙古人民出版社2009，第438页。

⑥呼和浩特市档案馆：《关于正兰旗救灾合作保险工作的总结报告》，255-6-145

⑦呼和浩特市档案馆档案：《关于申请解决正蓝旗救灾保险超付资金的报告》，255-6-145