改革开放以来江苏省农地产权制度的深化改革研究

作者简介：陈天元，男，汉族，南京师范大学，西方经济学专业。

摘要：简述改革开放以来江苏省农地产权制度的历史变迁过程，分析当前江苏省农地产权制度存在的主要问题，结合江苏省农地产权制度的实施现状，认为完善江苏省农地所有权制度、强化江苏省农地使用权制度、健全农地产权制度相关的法律法规，将利于江苏省农地产权制度进一步深化改革。

关键词：江苏省；农地产权制度；深化改革

一、引言

2013年11月，中共中央十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干问题重大问题的决定》，规定“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”，提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这一系列政策的出台，为今后农地产权制度改革指明了方向、重点和要求。本文以江苏省农地产权制度作为研究对象，时间段选取为改革开放至今，以如何进行农地产权制度的深化改革为研究内容，探寻江苏省甚至更广范围如非农产业发达农村地区农地产权制度改革的推进路径。

二、改革开放以来江苏省农地产权制度的历史变迁

江苏省位于我国大陆东部沿海中心，面积10.26万平方公里，占全国总面积的1.1%，人均国土面积在全国各省区中最少。全省耕地面积6894万亩，人均占有耕地0.87亩，远低于全国人均占有水平。江苏是农业大省，2013年，全年农村居民人均纯收入达13598元，同比增长11.4%。城乡收入差距经一部缩小，城乡居民收入比为2.30：1，收入差距是较小的省份之一，江苏省农业的持续增长离不开农地产权制度的不断完善与发展。

（一）家庭联产承包责任制时期：农地所有权和使用权的“两权分离”

1978至1980年，主要是摸索阶段。1979年，江苏省各地共选择56000个生产队，进行了粮、棉等大宗作物联产计酬的试点。由于思想认识不完全一致，改革的步子不快，效果不甚显著。1981至1982年上半年，多种形式的生产责任制由点到面逐步推开。1980年9月，中共中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》等指示，江苏省农村各级领导干部从实际情况出发、允许有多种经营形式和多种计酬办法同时存在的精神，迅速推开了联产责任制。到1981年3月，据徐州、淮阴、盐城、扬州、南通、镇江等6个地区和南京市的统计，已经实行各种形式生产责任制的生产队，占生产队总数的75.8%。1982年下半年至1983年上半年，全面实行包产到户、包干到户。从1983年下半年以后，重点放在完善以承包合同为主要内容的各项承包措施，使农业生产责任制不断巩固提高。苏南地区根据农村工业比较发达的特点，普遍实行“三业分开、联产到劳、统分结合、包干分配”的责任制，使农村各业的经营管理制度得到加强。到1986年底，全省农村的全部生产固定资产中，集体部分占80%以上，集体经济的地位更加巩固和加强·。

（二）农地规模流转制时期：农地所有权、承包权和经营权的“三权分离”

2000年6月，江苏省常州市武进区焦溪镇牟家村把股份合作制引入到农地经营体制中，入股土地645亩，全村15个村民小组，2130个农民全部成为合作社的股民。2002年1月，苏州地区第一家农地股份合作社在苏州市吴中区胥口镇成立。2004年起，围绕江苏省委和省政府大力开展农村“三大合作”的要求，农地股份合作制改革由点到面，由苏南向苏中、苏北逐渐推进，呈现出蓬勃发展势头。2006年，江苏省农村土地流转面积达573.2万亩，占农户家庭承包面积的11%左右。2007年6月底，全省农村组建土地股份合作社达到682家，入股土地面积31.64万亩，入股农户12.51万户。2009年11月26日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《江苏省农民专业合作社条例》，在国家承认的专业合作社之外，突破性地给予农地股份合作社和农村社区股份合作社以合作社法人地位，开全国先河。截至2010年底，江苏省运行比较有规范的农地股份合作社1800家，入股土地面积93万亩。

三、当前江苏省农地产权制度存在的主要问题

（一）农地所有权主体虚置

我国现行法律规定，在我国农地集体所有制下的农地所有者主体主要用三种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村小组农民集体所有。代表农地所有者主体的机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会，这就使得农地所有权的归属没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征，所有权界定的不清晰导致了土地所有权的虚置。

（二）农地流转制度不健全

由于我国农地制度产权归属不清，政府对农地产权的大量干预，使得在实际操作过程中农民的权益受到了严重的侵害。村委会在发放土地的过程中，强行流转土地，不考虑农民的意愿；在流转过程中，土地流转缺乏正式的合同，没有统一固定的流转程序，缺乏法律的保障；一些干部在发包土地的过程中，透明度不高，严重损害了农民的权益。

（三）缺乏配套的农地产权制度的法律法规

当前农地所有权主体虚置、农地收益权受限、农地流转制度不健全等问题源于健全法律法规的缺失。自实行家庭联产承包责任制以来，农地所有权主体残缺，而且农地使用权缺乏法律的具体规范，在实际操作过程中主要表现为农地使用权的赋予、产权主体、和流通转让都缺乏有效地法律保障，尤其是并没有规定农地产权在流转过程中的法律程序，如果不对农地使用权以法律的形式加以界定，将会严重制约和阻碍农民收入的增长。

四、江苏省农地产权制度深化改革的政策建议

（一）完善江苏省农地所有权制度

借鉴苏南地区农地股份合作制的改革思路，采用农地股份合作社的形式重塑农地所有权，充分发挥股份制和合作社的优势。集体农地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体农地享有股权或社员权。

（二）规范土地流转平台

建立市、镇、村三级流转平台，规范土地有序流转，合理利用土地资源。积极寻求与企业合作，种植市场需求潛力大的农产品，让土地发挥更大的效益。土地流转服务平台能够为土地进入市场，赢得了商机，同时在延伸服务职能，为流转土地融资贷款提供合同鉴证和调解仲裁上也取得了突破。

（三）健全农地产权制度相关的法律法规

江苏省在农地产权制度法律方面的制订与探索迟于农地产权制度的实践进程，有碍于农地产权制度的进一步推进，应积极推动地方性政策法律文件的出台。对于苏南地区兴起的农地股份合作制，地方政府应在符合农地股份合作制开展条件的地区给予政策放宽，鼓励农地股份合作制的试点和运行。（作者单位：南京师范大学）

参考文献：

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