我国政府绩效评估公众参与实效低下的成因及对策分析

作者简介：刘龑（1985.9-），男，汉族，硕士，主要从事政府绩效评估研究。

摘要：随着政府绩效评估在各级政府的广泛开展，公众作为评估主体参与绩效评估也日益得到重视。公众作为政府工作最直接的作用对象，对政府工作和行为享有知情权、参与权与监督权，对政府的绩效评价也最有发言权。但由于传统政治思想的影响、现有政府体制的束缚以及公众自身条件的限制，导致公众参与范围和程度不够、规范性缺乏等问题的出现，严重影响了我国政府绩效评估公众参与的实效性。为有效提高公众参与政府绩效评估的实效性，亟需提高公众自身素质、增强公众参与的规范性以及完善公众参与的各项保障机制，进而推进我国政府绩效评估公众参与走向科学化、规范化与制度化。

关键词：绩效评估；政府绩效；公众参与；参与实效

伴随政府绩效评估在各级政府的广泛开展，公众作为评估主体参与绩效评估也逐步得到重视，全国各地各种形式多样的公众评议政府活动如火如荼的开展。公众参与政府绩效评估一定程度上促进了政府信息的公开，增加了政府的透明度，增强了政府的责任意识和绩效意识，提升了政府的公信力。但成绩呈现的同时问题也不断凸显，绩效评估公共参与实效性低下便是其中一大难题。为充分发挥政府绩效评估公众参与的效用，亟需改变公众参与政府绩效评估的现状，提升公共参与政府绩效评估的实效性。基于以上思考，本文分析了政府绩效评估公众参与实效性低下的表现与成因，以此探寻公共参与实效性提升的方向和对策。

一、政府绩效评估公众参与实效低下的表现

（一）公众参与范围有限

政府绩效评估公众参与的广度和深度是对公众参与实效最为直观的评判。我国现阶段对政府绩效评估理论的运用还处于较低的层次，政府对公众参与评估进行了种种限定，公众参与的部门多限于政府下属单位和一些对普通公众而言具有技能障碍的部门，导致公众不能有效参与到政府绩效评估之中，这种选择性的引入公众参与机制无形之中压缩了公众参与的范围和程度。我国作为一个人均经济占有量还较低的国家，经济基础对上层建筑有着决定性的作用，政府无力承担引入大量非专业人员的公众参与政府绩效评估所需的财力支出，公众亦无经济实力独立参与到其中，经济发展的滞后对公众的参与意识有着极大的遏制，被动式的参与无法达到提升参与实效以改善政府绩效的目的。在政府部门害怕公众完全参与其绩效考评和公众自身缺乏深入参与能力的情况下，我国政府绩效评估公众参与的范围和程度极其有限。

（二）公众参与规范性缺乏

我国政府绩效评估起步较晚，公众作为评估主体参与其中也是一个新命题，相比较国外政府绩效评估工作而言，我国政府绩效评估立法还处于一个空白的阶段，对政府绩效评估公众参与更是缺乏一个规范性的保障，政府绩效评估公众参与还处于一个自由状态。政府绩效评估是一个循环动态的过程，公众作为评估主体应全程参与其中，而我国目前尚未建立一个完善的公众参与规范体系，以对公众参与主体范围以及评估范围和程度进行有效界定，政府绩效评估依然是以内部评估为主，公众参与仅限于评估实施阶段且难以发挥其应有的作用。因此，规范性的缺失是造成我国政府绩效评估公众参与实效低下的重要原因，也是实效低下的重要表现形式。

（三）公众参与积极性不足

公众作为评估主体参与政府绩效评估是公众对政府部门进行评价，几千年的王权思想和官本位思想对我国公民影响巨大，难以在短时间内予以消除，公众以善意的本能期待政府行为的改善。公民的受教育程度低是我国现阶段的一大国情，公众缺乏对政府信息进行了解和认识的基本技能，对各项专业术语缺乏必要的认知能力，加之政府掌握着信息主动权，大量的信息未予以公布，公众不能全面的了解政府状况，仅以公众满意为依据无法做到对各个政府职能部门科学合理的评价。因此，在自身和外部因素的共同影响下，我国公众对政府绩效评估的参与热情不足。

二、政府绩效评估公众参与实效低下的原因

（一）传统政治思想对公众意识的束缚

几千年来的王权思想对我国公民有着根深蒂固的影响，政府与公民之间形成一种“车走车路，马走马路”的局面，公众对政府事务持一种冷漠的态度。长期集权的大一统国家对我国政治文化的形成有着重要的影响，“王权思想”、“清官思想”等特有的行政价值观在我国公民的心理上打下了深深的政治烙印。改革开放以来，我国公众传统的政治思想观念受到冲击，但并未完全转变，政府官员依然以父母官自居，忽视了其作为人民公仆的定位，公众良民顺民思想依然严重，主人翁地位未能得到落实。虽然公众开始参与部分政府事务，但参与积极性和热情并不高，尤其是政府对评估结果的吸纳方式挫伤了公众参与的热情，导致公众自保的意识逐渐占据主导地位，对政府绩效评估的参与积极性丧失，政府绩效评估公众参与实效自然低下。

（二）政府体制对公众参与的排斥

传统的集权体制以及见过后的计划经济时代都把政府置于全能的地位，国家权力掌握在政府部门手中，从监察御史制度、官员考核以及政府績效评估多是由政府内部完成，公众难以参与到其中。政府部门自身是一个与外界相对隔离的生态系统，上下级之间以及部门之间盘根错节的利益关系都促使在对其绩效考评使倾向于内部自评或互评，排斥外界主体参与其中。政府对其绩效评估主体的包容性范围较小，绩效评估涉及本部门和单位的切身利益，因此，政府部门对上级部门或同级绩效主管部门所进行的评估方式具有较大的包容性，而对公众参与的包容性较低。民主政治发展还不完善，政治体制还较为封闭，对公众参与政府事务具有较强的排斥性，公众无法真正参与到政府绩效评估的过程之中，政府绩效评估公众参与实效自然无法得到很好的实现。

（三）公众自身条件的限制

政府绩效评估公众参与实效高低与公众自身的参与能力息息相关，就目前而言，我国公众呈现出经济实力还较低、智能滞后的特点，对我国政府绩效评估公众参与实效有着巨大的影响。经济基础决定上层建筑，生活富裕是公众参与政府事务的重要保证，安东尼·奥罗姆认为：“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会地位的人高些，这种差别确实可以反映出那些较低社会地位的成员各方面的不理条件，诸如仅享有较低级别的信息和较少的闲暇时间。”[1]马斯洛对人的需求层次进行划分，通过金字塔式的人类需求层面可以直观的感受到公众参与政府事务的前提和基础。我国现阶段虽然实现了小康，但是不均衡的小康、低水平的小康，大量的公众还处于温饱阶段，因此公众参与政府绩效评估多为被动敷衍的形式，其参与实效无法在评估结果中得以有效体现。政府绩效评估是一个科学的系统工程，大量的数据和专业化的指标对参与主体的智能提出较高的要求，我国公众文化水平还处于一个较低的水平，对新兴工具难以有效的利用，整个绩效评估的过程中公众能有效参与的只有评估实施阶段的满意度考评，其他阶段对公众而言都具有相当的难度，无法有效的参与其中。因此，公众自身条件所存在的问题是政府绩效评估公众参与实效低下最为根本的原因。

（四）政府绩效评估体系的不完善

科学、规范的政府绩效评估体系对政府绩效评估工作开展具有重要意义，因此建立完善的政府绩效评估体系是政府绩效评估公众参与实效提升的前提。国外政府绩效评估的规范性建设对我国具有重要的借鉴作用，日本政府推出的《政府政策评估法》、美国政府颁布的《政府绩效与结果法》及英国政府出台的《地方政府法》都对政府绩效评估工作进行了相当全面的阐述和规定。[2]我国现阶段的政府绩效评估尚未建立统一的机制，各开展部门对评估指标的设定也具有一定的随意性，且指标体系的针对性较差，无法对政府绩效得出科学的考评结果。由于缺乏统一的规范，不同地区和部门建立起五花八门的指标体系，绩效评估指标体系的过程中指标粗略或过度关注指标的专业性，公众对评估指标过于陌生，都为公众参与政府绩效评估带来了障碍，造成政府绩效评估公众参与实效低下。

三、提升政府绩效评估公众参与实效的对策

（一）提升公众素质和能力

公众作为政府绩效评估的独立主体，其能力和素质的高低对政府绩效评估有着根本性的影响，提升我国公民素质和能力是促进政府绩效评估公众参与是小哦提升的强有力保障。通过公众的经济地位、参与意识以及其文化素质作为主要方面对公众的素质和能力进行提升，使其胜任政府绩效评估的需求。

公众参与意识和积极性是政府绩效评估公众参与的心理基础，现阶段我国公众参与意识有所增强，但还无法满足政治民主化进程的需要。通过新闻媒体以及其他的传播途径宣传公众参与，在潜移默化的过程中使公众培育起参与思想并形成参与文化，在全国范围内营造政府绩效评估公众参与的文化氛围，促使公众的参与意识和积极性得以提升，满足政府绩效评估公众参与的需求。文化教育是提升公众素质和技能直接有效的手段，受教育程度越高，公众对政府体制以及绩效评估指标的理解也更为透彻和深刻，是培育公众参与自信的重要保障。充分发挥我国教育体系的作用，提高公民的受教育程度和公民的知识运用能力，以常规教育发展的战略性机制之下，要适时开展各式各样的政府绩效评估公众参与培训班，为失去和错过学校教育机会的广大公众提供一个提升自身素质和技能的机会，将教育和实践相结合，推动我国政府绩效评估公众参与实效的提升。

（二）完善公众参与的保障机制

政府绩效评估公众参与离不开各项制度规章的保障和规范，由于公众参与主体的对政府的认识程度、自身能力存在较大差异，必须要建立健全各项保障机制来确保政府绩效评估公众参与实效提升。“真正的民主不能单靠数年度一次的选举，而需要透过公民不断的参与方能领略什么是民主，在心理上融汇和建立民主作风，在行为上獲取民主办事的技巧和方法，这样才能保证社会运作是真正由人民主宰。”[3]完善我国民主制度，健全政府信息公开机制以及对政府绩效评估回应性机制的建设对公众参与实效有着重要的作用。

公众作为评估主体纳入政府绩效评估是我国政治民主化的重要特征之一，现阶段，我国的民主政治和相应的配套制度还存在许多缺陷和不足，公民的主人翁地位缺乏相应的保障。完善民主制度对于保障公民权利，提高公众参与政府绩效评估意识有着重要作用。通过建立不同级别的法律法规，构成民主政治的法律法规体系，保障政府绩效评估公众参与实效的实现和提升。政府信息的获取是公众参与政府绩效评估的前提，公众对政府信息掌握的准确程度以及全面程度直接影响到政府绩效评估公众参与实效的高低。以现有政府信息公开条例为纲，建立保障政府信息公开的相应配套制度，明确政府信息公开的范围和内容，对政府信息公开平台进行有效的管理，保障政府信息公开的真实性和准确性，使公众有完整的政府信息参与政府绩效评估，促进公众参与实效提升。政府绩效评估的目的是为了改善政府绩效，以期改善政府和公众之间的关系，提升政府权威。建立相应的政府绩效评估回应性机制，以制度规范政府绩效评估结果的运用，改变现阶段政府绩效评估对结果重视程度不足的现象，增强官员的绩效责任感个危机感。建立绩效激励制度、惩罚制度以及绩效评估的责任制度，将政府绩效评估结果与政府部门及其官员奖惩挂钩，给予官员动力和压力推动政府绩效评估结果运用以改善政府绩效，提升政府绩效评估公众参与实效。

（三）增强政府绩效评估公众参与的规范性

政府绩效评估是一个复杂的系统工程，单凭组织者个人意愿无法达到相应的目的，因此，不论是前期的准备阶段、中期的实施阶段还是后期的回应性阶段都需要建立相关的体系进行规范，确保政府绩效评估公众参与在科学合理的情况下开展，保障评估结果的准确性。

加强政府绩效评估指标体系的规范性建设，指标是对事物量化的有效载体，政府绩效评估指标体系对政府绩效具有指向性的作用，透过指标体系的设定可以看出政府部门绩效的侧重点，一个科学、全面的指标体系能充分反映一个政府绩效的真实水平。针对不同部门的评估指标要具有一定的偏向性，确保对不同部门进行客观、公正的考评。以公众为主体参与的政府绩效评估之中，指标体系的设定要符合公众的评估能力，提升公众参与的作用。指标设计的过程中应最大程度的以定量指标代替定性指标，确保指标体系的精确性，对指标进行层层分解，设立更加详细易懂的次级指标，便于公众对评估指标的准确把握。明确政府绩效评估公众参与的范围和领域是对公众参与主体进行有效的划分，使得公众可以充分发挥自身优势在自己所熟悉的领域内对政府绩效进行考评。政府绩效评估的一个复杂的工程，在不同的阶段、不同的领域对于评估主体有着不同的要求，将公众参与的范围和领域进行对应性的划分，使政府和公众明确哪些评估需要引入公众参与和引入何种群体的公众进行参与，使政府绩效评估公众参与更具针对性，提升政府绩效评估公众参与实效。规范公众参与政府绩效评估的程序和途径，随着我国政治民主化和公民社会的发展，公众参与政府绩效评估的途径和程序缺乏规范性的问题越来越突出，制约着政府绩效评估结果的实现。通过制定相关的法律法规对公众参与的程序和途径进行刚性规定，制定符合我国国情的法律法规对政府绩效评估公众参与的路径和程序进行规范，建立起标准化的评估模型，使得公众参与有章可循，有制可依，从而保障政府绩效评估公众参与的有效开展，促进政府绩效评估公众参与实效提升。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

参考文献：

[1]彭国甫.对政府绩效评价几个基本问题的反思[J].湘潭大学学报，2004（3）.

[2]郑志龙.政府绩效评估的制度基础[J].河南社会科学，2007（6）.

[3]莫泰基.公民参与：社会政策的基石[M].香港：中华书局（香港）有限公司，1995.

[4]Hatry P.harry，How Effective are you Community Services.Procedures for Monitoring the Effectiveness of Munipical Services.Washington，D.C.：Urban Institute，1997.

[5]Steven B.Frates，Improving Government Efficiency and Effectiveness and Reinvigorating Citizen Involvement，Perspectives on Political Science，Spring 2004.