公务员养老金并轨：实质公平起步

作者简介：武秀娟，四川大学，行政管理专业。

摘要：2014年底公务员养老金并轨政策方案通过，标志着养老金“双轨制”时代结束，有利于缓解城镇职工因养老金差异而带来的不公平感，养老待遇开始“一碗水端平”而不囿于身份差异，这标志着实质公平开始起步。然而我们应该清楚地知道，改革不是一蹴而就的，制约改革的因素仍然广泛而顽固，因此需要更加公平有效的制度加以规范，以逐步实现社会的公平正义。

关键词：养老金并轨；公平；评论

公平正义是判断一个社会秩序良好与否的标志之一，是民心所向，也是政府应负的责任。养老金并轨方案的出台，体现出国家对体制内外不平等的养老保险制度改革的决心，力图创造出公平正义、人才自由流动的良好社会局面。

一、公务员养老金并轨方案回顾

2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。①至此标志着养老金“双轨制”②的坚冰开始破除，党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度。早在2008年初，国务院就通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，然而7年过去了，该方案并未取得实质性地成果。直到2013年11月12日，党的第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“推进机关事业单位养老保险制度改革”③，这项政策才又重新受到重视。此次养老金并轨方案最大的亮点莫过于提出了改革的基本思路——“一个统一、五个同步”：即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法；实施机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。④

养老金并轨，使得两种养老制度得以打通，因“身份”差异而享受不同社会保障的现象开始消解，这不仅是体制内外利益均衡的表现，更加彰显了社会的公平正义。

二、实质公平起步的原因及并轨方案的局限性

就“养老金”概念本身而言，其根本作用在于保障老年人的生活，然而养老金双轨制的存在，使得同等学历，同等技术的人却因单位性质不同而享受不同的退休待遇，这无疑是对社会公平的侵害，诚如马凯副总理所称，“虽然我国社会保障体系基本形成，但公平性不足”⑤。此次养老金并轨政策的实施，即为社会公众打了一剂强心针，更能破除残留的等级观念，标志着养老保险领域的实质公平开始起步。当然，实质公平并不意味着绝对公平或是平均主义，而是指同等学历、同等贡献的人获得的养老金平均水平接近，即要区别于以往劳动收入分配过大的现象，是一种相对公平。

此次改革备受瞩目的当属其改革思路：“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，从制度和机制上化解双轨制矛盾。从这个意义上讲，养老金并轨意味着“底线公平”，更是“制度公平”、“规则公平”。首先，公务员开始缴纳养老保险，打破了体制内外的退休待遇落差，真正消解了官民差异，有利于实现利益均衡。安徽合肥一位银行退休员工在接受媒体采访时说：“很多退休工人每个月的退休金只有1000多一点……和事业单位以及公务员的退休工资也是没法比的，也跟不上现在物价上涨的速度”。这在很大程度上代表了企业退休人员的心声。此次养老金制度改革正意味着制度差异带来的收入鸿沟逐渐要被填平。“改革成果全民共享”逐渐成为现实，“身份”差异带来利益不公的现象即将被缓解。其次，并轨制的实施还有利于破除制度壁垒，促进优秀人才的横向流动。很多机关和事业单位员工由于待遇低、前途迷茫等原因对现状感到不满，又苦于养老保险的牵制而无法离职，此次并轨制的实行，打破了机关和企业人员之间流动的障碍，促进人员流动、激发社会活力、提高了社会效率，这也正是社会公平正义的题中之义。

然而，我们还应看到，养老金并轨是一项长期工程，现如今只是实质公平的开始，与养老金并轨的最终实现还有很长一段距离。首先，与企业退休人员相比，机关事业单位人员的养老待遇仍然可观，与不享受养老保险金的人员甚至是农民工相比，其待遇就更加让人羡慕，养老待遇的鸿沟仍然存在；其次，养老金并轨之后，机关事业单位和个人都要缴纳费用，然而对于已经领取养老金的和将在今后一段时期内领取养老金的人员来说，其养老金仍然由财政支付，这仍然会引起普通群众的不公平感；最后，从养老金替代率来看，退休公务员的养老金约为在职工资的八九成，而企业退休职工的养老金却只有在职工资的约四成，二者差别过大，然而大幅下降公务员、事业单位养老金替代率的方法并不可取，同样短时间内立即提高企业退休职工的养老金替代率也不现实。因此，只有逐步缩小二者之间的差距才是良策。由于种种原因限制，实质公平的实现必须经历一段时间和过程，而制度与机制的公平才是最终实现社会公平正义的保证。

三、有效的养老保险制度助力实质公平的实现

养老金并轨制的实施，使机关事业单位人员与企业人员共享一套养老保险制度，实现了养老保险的底線公平，然而这只是实质公平的起步。未来的改革需要从制度与机制方面入手，循序渐进地处理好老员工、新员工的保险接轨问题、处理好客观存在的养老待遇差异问题、处理好养老保险金替代率不一致的问题。京华时报特约评论员徐立凡认为要“构建一个运转更为有效的社保运转机制和一个更加透明的行政运转机制”，包括加速提高城乡居民基本养老保险基础养老金标准、推进养老金管理走向市场、缩减机关事业单位的规模等。笔者认为，制定规则重要，确保规则顺利实施更为重要，我国人口众多、利益关系复杂，养老改革不可能一蹴而就，必将经历很多困难和阻挠，只有依照规则制度有条不紊地实施，养老待遇的实质公平才能实现。我们坚信，只有建立更加严格的透明的社保运转机制和行政运转机制，才能够真正实现养老公平，维护个人福祉，增进社会公共利益。（作者单位：四川大学）

注解：

①公务员告别“金饭碗”！——公务员养老金并轨方案通过[EB/OL].http：//www.kuaiji.com/news/2080587，2014-12-24.

②养老金“双轨制”：即企业职工参加养老保险，退休后领取养老保险金；而机关事业单位职工不参加养老保险，退休后领取退休金。

③中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml，2013-11-18.

④张玉胜.养老金“并轨”尽显公平善意[EB/OL].http：//www.chinadaily.com.cn/hqpl/gjsp/2014-12-25/content_12942464.html，2014-12-25.

⑤王石川.养老保险破除“双轨制”之后[EB/OL].http：//opinion.people.com.cn/n/2014/1225/c159301-26271629.html，2014-12-25.

参考文献：

[1]公务员告别“金饭碗”！——公务员养老金并轨方案通过[EB/OL].http：//www.kuaiji.com/news/2080587，2014-12-24.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml，2013-11-18.

[3]张玉胜.养老金“并轨”尽显公平善意[EB/OL].http：//www.chinadaily.com.cn/hqpl/gjsp/2014-12-25/content_12942464.html，2014-12-25.

[4]王石川.养老保险破除“双轨制”之后[EB/OL].http：//opinion.people.com.cn/n/2014/1225/c159301-26271629.html，2014-12-25.

[5]吕晓勋.养老金为何要“一碗水端平”[EB/OL].http：//opinion.people.com.cn/n/2014/1225/c1003-26270858.html，2014-12-25.

[6]李思辉.养老并轨彰顯社会公平正义[EB/OL].http：//news.gmw.cn/2014-12/25/content_14292170.htm，2014-12-25.

[7]刘波.养老金并轨的实质是公平[J].人才资源开发，2015，（1）.

[8]张维炜.养老金“并轨”后的“公平”新命题[J].中国人大，2015，（5）.