高校内部控制存在问题及其对策浅析

徐宏文

【摘要】高校内部控制是对整个高校管理体制和管理框架内的控制，其能确保高校自身正常的教学、科研及其相關工作顺利开展，是高校防范各种风险，提高办学效率的有力保证，但目前很多高校在内部控制方面还存在一些问题。本文从高校的整体管理层面和具体业务层面两个角度分析了高校内部控制缺陷，提出了改进措施，以期能完善高校内部控制机制，提高高校整体管理水平，保证高校资产安全完整，促进高校健康发展。

【关键词】高校；内部控制；对策

2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，根据其定义，高校的内部控制，即是指高校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的过程。高校内部控制的目标是合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。其包含两个层面的内容：学校层面的内部控制和具体业务层面的内部控制。

一、高校内部控制存在的问题

1.学校层面的内控问题。（1）内控意识薄弱，内控观念落后。高校内控意识薄弱反映在两个方面。首先是高校的管理层往往仅强调以教学、科研为中心，忽视财务管理、内部控制的重要性，认为内部控制就是内部监督，把内部控制看成是工具手册、文件的集合，只注重制定环节，忽略了执行、监督环节，有时甚至用领导的意志和想法替代内部控制。其次是高校的普通教职工，认为内部控制是学校管理者和财务、审计部门的事情，与自己无关。因此整个高校存在对内部控制认识不足、了解不全面的问题，再加上受到传统办学经验的影响，内部控制观念比较落后、陈旧。

（2）风险评估机制不健全。风险评估要求高校充分了解学校的内部控制环境，分析可能存在的问题，及时识别重大风险，采取相应的措施，将风险减小到最低。但到目前为止，不少高校还没有展开风险控制工作，没有从学校层面以及具体业务层面对学校的风险进行全面系统的评估。即使少部分高校开展了该项工作也仅仅是考虑到与财务相关的、可以量化的风险，很少考虑难以量化的风险。

（3）内控中沟通协调和联动机制不完善。现阶段部分高校没有制定全面的内部控制制度，或者虽然制定了内控制度，但由于信息、沟通渠道不畅通，造成规章制度不能及时传达，沟通不充分，反馈不及时，同时，又因为高校内部某些决策程序和议事规则不合理、有效权力分配制度混乱、职务分工和制约机制失控，使得各职能部门之间缺乏沟通联系、相互制衡，造成内部控制失效。

（4）监督评价机制不健全。监督包括评估内部控制运行有效性的过程和所采取的必要补救措施，是内部控制有效运行的有力保障。但目前大部分高校内部审计部门独立性较低、审计人员专业素质不高，审计领域和范围较窄，一般仅涉及财务领域审计，而未深入到经营和管理领域，更少涉入内部控制制度的建立和有效性审计。

（5）关键岗位人员缺乏业务培训和职业道德教育。高校不仅需要建立科学、完善的内部控制系统，更应严格执行。高校管理者和广大教职工既是内控制度运行的主体，又是内控制度运行的客体。作为学校关键岗位人员其业务素质和职业道德在很大程度上影响着学校内控制度的有效性。目前，部分高校关键岗位的管理人员在业务水平和职业道德上还存在缺陷，导致内控制度执行不力。

2.业务层面的内控问题。（1）预算业务控制中的问题。预算管理是高校财务管理的关键内容，而预算控制是内部控制的核心环节，也是内部控制最重要的手段之一。预算管理一般包括预算编制、执行、决算和绩效评价三个环节。高校在预算业务控制中存在的问题主要有：①预算的编制仅由学校的财务部门完成，校内其他业务部门不参与或者很少参与；②在预算的执行环节不按标准执行，预算调整随意无序；③在决算环节不按规定编报决算报表，不重视决算分析工作。

（2）收支业务控制中的问题。从内部控制的角度来看，目前高校在收支业务中存在的主要问题有：①与收支业务相关的岗位设置存在问题，不相容岗位没有相互分离，容易导致错误或者舞弊行为发生；②部分收入收取业务由学校的业务部门执行，财务部门缺乏统一管理和监控，同时票据、印章管理松散，存在收入金额不实、应收未收、私设“小金库”的问题，导致收入资金流失；③资金支付不符合相关规定，存在预算执行不力以及支付业务违法违规的行为；④报销时单据审核不严格，存在使用虚假票据套取资金的问题。

（3）合同管理控制中的问题。高校的合同业务流程主要包括合同订立、合同履行、纠纷处理以及合同登记归档等环节。但许多高校对签署合同缺乏经验，对合同风险认识不足且对各类合同的签约流程没有制定统一的规范。具体来说，存在如下问题：①没有明确授权审批或签署权限，存在未经授权或者超越权限签订合同的情形；②没有明确合同签订的范围和条件，存在应当签订合同而未签订合同或者违规签订合同的情形，从而导致学校经济利益受损；③将大额经济合同分拆成金额较小的合同从而规避招标和较高级别领导的审批；④存在对合同对方资格、合同格式条款审核不严格的情形，从而导致学校面临诉讼风险或经济利益受损。

（4）政府采购业务中的问题。目前高校大部分物资、服务的采购都实行政府采购，各高校都制定了较为完善的政府采购制度、招标管理制度，但由于管理体制等原因，仍存在如下问题：①采购环节、资产管理环节以及预算环节脱节，导致出现资金浪费或者资产闲置等问题；②政府采购的需求、验收环节不严格，导致采购的货物或者服务质次价高；③政府采购程序不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息。

（5）资产管理控制中的问题。高校资产主要包括货币资金、实物资产和无形资产。保证这些国有资产的安全完整、保值增值是资产管理的目标。对于货币资金来说，其风险主要是安全风险和短缺风险。高校在货币资金管理方面存在的问题主要是资金收支程序和审批权限的设计存在缺陷以及与货币资金相关的不相容岗位没有分离。实物资产内部控制主要在资产领用、使用和保管以及资产处置这三个环节。但很多高校在这几个环节控制不够，资产的领用没有相应的审批和登记手续；资产保管和使用不当造成资产损毁、使用效率低下，缺乏有效的资产记录和清查盘点机制导致资产信息失真，资产流失。在资产处置环节存在没有严格执行审核审批程序，存在处置收入流失、资产处置行为不合法、不合规甚至舞弊的问题。在无形资产方面主要存在产权不清，容易导致法律纠纷，造成经济损失的问题。

（6）建设项目控制中的问题。近年来，高校的基建规模不断扩张，基建项目繁多，投资大，工程類别也复杂多样。在建设项目内部控制中存在的问题主要有：①立项缺乏可行性研究或者违规立项；②设计方案不合理；③招投标过程存在舞弊；④建设价款结算和建设项目变更的管理和审核不严格；⑤竣工验收不规范，竣工决算信息失真。

二、加强高校内部控制的对策及建议

1.加强学校层面内部控制建设的对策。（1）树立内控意识，转变内控观念，加强内部控制环境建设。首先，学校的领导层面要重视内部控制的建设；其次，应进一步增强广大教职工的主人翁意识，使他们在思想上重视内部控制，积极参与内部控制制度的制定，在行动上自觉执行内部控制制度；第三，要建立一套科学、严密的内部控制制度，确保学校的各项经济活动都在这套制度的控制下有效、健康的运行。

（2）建立和完善学校经济活动风险定期评估机制。《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交学校领导班子，作为完善内部控制的依据。

（3）设置内控职能部门负责组织协调内部控制工作。学校应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

（4）建立健全内部监督评价制度。学校应该建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。内部审计部门应当定期或不定期检查单位内部控制关键岗位及人员的设置情况，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。学校负责人应当指定专门部门或专人负责对学校内部控制的有效性进行评价并出具学校内部控制自我评价报告。

（5）加强关键岗位人员业务培训和职业道德教育。要使高校内部控制制度得到有效的执行，必须做到：①把好人员入口关。确保选拔任用的人员具备与其工作岗位相适应的资格和能力；②加强业务培训。对关键岗位工作人员定期进行业务培训，使其专业技能和业务水平得到更新和提升；③强化职业道德教育，使工作人员了解和掌握职业道德要求。

2.加强具体业务层面的内部控制建设的对策。（1）健全预算管理制度，强化预算执行。要对预算编制、审批、执行、决算和绩效评价四个环节实施有效控制，应做到以下几点：①建立健全预算业务内部管理制度；②合理设置预算业务管理机构或岗位；③建立部门间沟通协调机制和预算执行分析机制，加强内部审核审批。

（2）健全收支业务制度，加强收支过程控制。针对高校收支业务中出现的问题，要加强收支业务控制，需要做到以下几点：①建立健全收支业务管理制度；②合理设置收支业务岗位；③对收入业务实行归口管理，严格执行收支“两条线”的规定，加强票据和印章管理；④加强对支出的申请、审批、审核、支付控制。

（3）进行合同业务的全过程管理。要加强高校合同业务的控制，需要做到以下几点：①建立合同业务内部管理制度，合理设置合同业务岗位，对合同业务进行归口管理；②学校纪检、审计等部门应对合同的订立、履行过程加强审查、监督；③及时收集有关合同资料并归档，实现合同的动态管理。

（4）健全机制，强化监督，规范高校政府采购。①建立健全政府采购业务管理制度，合理设置政府采购业务管理机构和岗位；②强化和细化采购预算及计划，做好适应政府采购的预算编制工作；③科学设计高校政府采购流程，采用信息化管理手段，特别要加强对政府采购活动以及采购项目验收的管理。

（5）完善高校资产管理，加强资产控制。为保证高校国有资产的保值、增值，高校的资产控制应做到以下几点：①建立健全资产内部管理制度，合理设置资产管理岗位；②合理设置资金收支审批权限和程序，加强货币资金控制，防范货币资金安全风险；③改革和完善高校的资产管理和核算制度，建立资产管理与财务管理的有效联动机制；④规范资产的出租、出借、变卖、转换和处置程序，防止高校国有资产的流失。

（6）开展建设项目全过程跟踪审计与监督。①健全建设项目内部管理制度；合理设置建设项目管理岗位；②建立项目议事决策机制、审核机制；③完善建设项目全过程跟踪审计制度，对建设项目的招标、资金使用、投资概算、工程变更、竣工决算等过程实行审计与监督。

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