城市地下空间应急管理的系统结构与保障机制研究

□赵丽琴 张敏静 刘雅娜 [石家庄学院 石家庄 050035]

引言

城市化的快速发展，使得城市人口急剧增长，城市交通拥堵加剧，空气污染日益严重。进入21世纪以后，全国各大都市都展开了大规模的地下空间开发利用，以拓展城市生存空间，缓解地面交通压力，延伸城市服务功能，地下空间在承载了众多城市功能的同时，由于其特殊的地理位置，也成为各类突发事件的频发区。城市地下空间的安全管理问题也成为学界研究的重要内容[1～3]。

城市地下空间一般都建立在城市的繁华地带，CBD商业圈或交通枢纽地区，其所对应的地面建筑多为高层商务办公楼，或居民小区，人口集中。一旦发生安全事故，除直接威胁到城市地下空间内人员及财产安全以外，还会对与其相连的周围空间、对应的地面空间等的人员和居民造成巨大的生命和财产损失，同时会导致地面、地下交通瘫痪，甚至影响城市的正常运行。因此，建立一套完善的应急管理系统结构与应急保障机制，保证地下空间的安全运行，从而促进城市的安全已刻不容缓。

一、城市地下空间应急管理的系统结构

现代应急管理（modern emergency management,MEM）是为了降低突发灾难性事件的危害，基于对突发事件的原因以及影响的科学分析，运用现代技术手段和现代管理方法，对突发事件进行有效地监测应对、控制和处理[4]。

目前针对应急管理的研究有很多，比如国务院应急管理专家组成员、清华大学公共管理学院院长薛澜教授研究了中国应急管理系统的演变[5]；王铮、黎华群等研究了SARS疫情的应急管理系统[6]；天津大学管理学院院长齐二石教授运用系统动力学方法研究了城市应急管理系统[7]。专家学者对不同领域、不同行业的应急管理系统的研究表明，应急管理系统的建立可以有效预防本领域或本系统危机的发生，或在危机发生后，可以快速“切断或阻延危机中的瀑布式放大机制，减少危机所带来的损失”[8]。城市地下空间安全问题有其特殊性，“逃生通道少、人员疏散困难、施救难度大”等特性决定了城市地下空间事故预防、应急管理情况更复杂[9]。对城市地下空间灾害的研究表明[10]灾害的类型主要有：火灾、空气污染、施工事故、爆炸事故、交通事故、水灾及犯罪行为等，占事故总数的83%。建立城市地下空间的应急管理系统地建立能有效应对突发事件的发生。

（一）应急管理的组织系统

组织系统是应急管理的基础，是应急管理的具体执行机构和管理机构。明确的应急管理组织系统有利于监督城市地下空间的危险源，及时排查事故隐患，减少突发事件的发生，可以及时有效地处理突发事件，最大限度地减少突发事件带来的损失。

因此该系统应上接城市地下空间所属区域的应急管理系统和城市应急管理系统，横连与地下空间相连的二级地块的应急管理系统，形成纵横交错的立体应急管理系统结构。制定城市地下空间安全经营机制和应急人员培训机制，制定城市地下空间应急法律保障机制，建立与城市减灾单元的应急联动机制，包括市区基层社会组织、群众团体、驻军部队或民兵等社会群体减灾单元（如110、119、医疗机构等），分地区开展跨部门、跨行业的危机与灾害管理的横向减灾工作，建立与地下空间相连的二级地块及地面空间的应急沟通和协调机制等，使应急管理中心成为地下空间安全长效经营的重要机构。城市地下空间应急管理中心整合处理中心和各种社会、经济资源的协调、调度，起到连接决策指挥层与专业职能管理单元的中枢作用，基本模式如图1所示。

图1 城市地下空间应急管理组织系统

（二）应急管理的功能系统

功能系统是应急管理的核心内容，由许多复杂的子系统构成，这些子系统之间既相互联系又各有侧重，协同完成对城市地下空间突发事件的应急管理，保障地下空间的安全运营。

1.信息搜集加工系统

该系统以信息为核心，通过对城市地下空间基础信息的搜集，包括地下空间的地理区位、工程结构、功能分布、人员构成，供水、供电、燃气、排水、通信、交通等基础设施，与地下空间相连的二级地块，地面建筑等关联区域概况等，分析地下空间经营管理过程中的内在危险源和事故隐患，以加强地下空间内部的安全管理；通过对应急信息的搜集，包括法律法规、应急预案、应急机构（消防机构、公安机构、交警机构、医疗机构）、应急专家、应急救援装备、通讯设施、避难场所、事故案例等，使应急管理有章可循，为应急救援提供信息支持。

2.隐患监控排查系统

该系统是应急管理的核心，通过对地下空间危险源的监控，及时检查危险源状况，分析危险源事故后果，对可能发生的事故隐患进行及时的排查。登记排查记录，包括机构、地点、内容、整改资金等多项信息，对实际处理情况进行记录跟踪，对发现的问题进行复查，在系统中及时查询隐患治理情况，从而形成事故隐患的闭环管理，最大限度地减少突发事件的发生，为应急管理提供决策依据。

3.灾害分析预防系统

对城市地下空间可能发生的灾害类型进行分析，对不同类型的灾害制定有针对性的预防措施，加强监督管理，对灾害造成的可能后果进行模拟分析，如火灾是城市地下空间最易发生的灾害，通过对地下空间存在的不同类型物质可能引起的火灾进行模拟分析，通过改变燃烧物的质量、类型和状态，计算火灾的燃烧半径及可能造成的危害，为应急指挥决策提供依据。

4.应急决策支持系统

该系统以计算机和互联网技术为基础，利用安全专家的知识经验，采用人工智能模拟技术，通过对信息搜集系统、隐患排查系统和灾害分析预防系统的信息处理，根据系统提供的专家知识经验，进行推理和判断，模拟专家的决策过程，对可能出现的突发事件提出预警，对已发生的突发事件提供决策信息流程，为地下空间的应急管理提供决策支持。

5.应急响应救援系统

应急响应救援是应急管理的最重要的职能部门，包括应急指挥和应急救援两部分。该系统能够根据突发事件的性质、特点和危害程度，做出及时的应急响应，启动相应的应急机构及应急预案，通过应急平台的数据库系统、动态实时监控预警系统、信息收集分析系统，实施应急指挥和应急救援。

6.应急协同联动系统

建立城市地下空间与其所属区域应急管理中心的应急协同系统，以及与其相连的地面空间所属单位、二级地块等的协同联动系统，在日常安全管理中共享监控预警信息，对可能发生的危害做到及时预防。在突发事件发生时，能快速有效的调动应急资源，包括人力、物力、技术等，最大限度地减少灾害造成的损失。

以上子系统既彼此独立，又密切相关，共同作用构成了应急管理的内在功能系统，是城市地下空间应急管理的核心。综合以上系统，城市地下空间应急管理的整体系统结构如图2所示。

图2 城市地下空间应急管理系统功能结构

城市地下空间应急管理系统结构的建立，从组织上和功能上保障了地下空间的安全运行，但是系统的有效运行还需要法律、资源、技术、协同等机制的保障。

二、城市地下空间应急管理的保障机制

应急保障机制是针对突发事件的发生发展规律，对突发事件的事前、事中、事后处置提供制度、资源和技术保障，以减少突发事件带来的损失和不利影响。

（一）应急法律保障机制

我国目前在应急管理方面已相继制定了法律35件、行政法规36件，部门规章55件[11]。形成了以《宪法》为基础，以《突发事件应对法》为核心，以相关部门及地方性法规为配套的应急管理法律体系。对于地下空间这个新的城市发展模式，目前关注其开发利用、效益规模的比较多，在城市地下空间的法制化建设方面。束昱教授全面梳理了我国城市地下空间开发利用的代表性法规，并提出了地下空间开发利用法规建设的构想[12]。北京于2006年出台了《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理规范》（试行）、上海于2006年出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》、深圳于2008年出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》等。

（二）应急资源保障机制

应急资源保障是指应急资源的数量、分布、配置、调度等方面能保障对突发事件的快速反应，包括人力资源保障、物资资源保障、资金资源保障等方面。

应急人力资源即实施应急管理和参与应急救援的人员，如地下空间应急管理中心成员，安保部门人员等。城市地下空间的应急人力资源不仅在人员的数量上要满足突发事件的需要，同时还要对应急人员进行相关应急知识的培训，包括熟悉地下空间的应急设施、装备的分布及熟练操作；及时快速发现并处置地下空间的危险源；通过培训、演练熟悉各类突发事件的应急预案及应急流程等。

应急物资资源即针对突发事件的预防、响应、处置、恢复等环节所需要的各种应急物资、设施、设备等，包括消防设施设备；应急医疗装备、药品；应急电力、照明设施设备；应急通讯设施；应急信息发布平台等。

应急资金资源主要指对应急人力资源、物资资源的资金支持，如人员培训资金；物资、设备购买资金，以及应急管理过程中金融系统、保险系统、社会捐赠系统所提供的资金支持等。

（三）应急技术保障机制

应急技术保障机制即对于应急功能系统的技术支持，包括对功能系统中各子系统的软件支持和维护技术。主要包括信息技术保障、通讯技术保障、监控技术保障、备份技术保障等。

信息技术保障主要是通过对城市地下空间信息（基础信息，特别是危险源和事故隐患信息）的搜集、加工、整理、传输，及时有效地对突发事件做出预测预警，减少突发事件的发生；对于正在发生的灾害事件，应用技术分析灾害可能造成的危害，提出应急决策信息流程；对于已经发生的灾害事件，进行灾害评估，为灾后恢复重建提供依据。

通讯技术保障即应用互联网、手机网络、对讲机等通讯手段，在第一时间将事故信息通过电子邮件、手机短信、对讲系统等方式及时传达到相关的应急管理人员，以及时应对突发事件，保障了应急指挥中心与各方的沟通、协调，使应急行动快速、有序、合理进行。

监控技术保障是利用信息存储技术、视频监控显示技术、GIS技术、GPS技术等，对城市地下空间的危险源和事故隐患进行监测、监控，保证地下空间管理者及时发现和识别危险信号，为预警的准确性提供技术保障。

备份技术保障是利用安全隔离技术、病毒入侵检测技术、安防技术等，对应急系统的信息、数据等及时备份，以备在灾害发生时应急系统受到冲击的情况下，能够还原系统灾害前的状态，以最大限度地减少事故的损失。

（四）应急协同保障机制

城市地下空间一旦发生突发事件，不可避免地会危及到与其相连的二级地块及地面空间相关区域的安全，其应急行动也会涉及到公安、消防、医疗、社区安保等组织。因此建立相关部门的应急协同机制，包括应急法律协同机制、应急资源协同机制、应急技术协同机制等。从法律、资源、技术等方面保障应急行动的快速、及时、有序，合力进行应急处置，避免部门分割造成更大损失。

图3 城市地下空间应急保障机制

三、结论

现代城市信息化、网络化的快速发展，使得以商贸、休闲、购物、娱乐等综合性功能为主的城市地下空间得到了前所未有的开发与利用，并在拓宽城市发展空间、增加城市亮点、满足居民多种需求等诸多方面，发挥了越来越重要的作用。但由于城市地下空间的特殊地理位置和功能，决定了建立一套科学的应急管理系统和保障机制，是城市地下空间安全运行的首要问题。

城市地下空间应急管理系统，是一套应对各类突发事件的有效防范系统，是城市地下空间安全管理的前提和基础，是一项技术性、科学性很强的复杂工程。而该系统的运行效果，又是建立在一套科学的保障机制上。实践证明，好的技术必须与好的机制相适应。因此，探索城市地下空间的应急管理 问题，既要建立科学的管理系统，又要建立一套科学的保障机制。

[1]何世茂,徐敏.走向有序的地下空间开发利用——法规、规划、管理三位一体的体系建设[J].现代城市研究,2009(8):19-23.

[2]赵丽琴,袁煌,谭章禄.城市地下公共空间事故应急预案研究[J].现代城市研究,2009 (8):29-33.

[3]赵丽琴,袁煌,刘佳.城市地下公共空间事故隐患监控预警体系研究[J].现代城市研究,2010(1):90-95.

[4]陈安,陈宁,倪慧荟,等.现代应急管理理论与方法[M].北京:科学出版社,2009:5.

[5]薛澜.中国应急管理系统的演变[J].行政管理改革，2010(8):22-24.

[6]王铮、黎华群,等.SARS疫情应急管理系统研究[J].安全域环境学报,2005(3):82-86.

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[8]张玉波.危机管理智囊[M].北京:机械工业出版社,2003:58.

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[11]傅思明.依法应对突发事件能力是政府法治的新课题[J].绿叶,2008(3):29-35.

[12]束昱,路姗,朱黎明,朱宇宁.我国城市地下空间法制化建设的进程与展望[J].现代城市研究,2009 (8):7-18.