法国政府对高速铁路支持政策研究及启示*

张超　谭克虎

（1北京交通大学经济管理学院硕士研究生，北京100044；2北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，北京100044）

法国政府对高速铁路支持政策研究及启示*

张超1谭克虎2

（1北京交通大学经济管理学院硕士研究生，北京100044；2北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，北京100044）

摘要：政府的政策支持在法国高速铁路的发展过程中起着重要的作用。回顾了法国高速铁路发展的背景，分析了法国高速铁路的现状，探讨了法国高速铁路的融资模式，研究了法国政府对其高速铁路运营的政策支持，得出了相应的启示。

关键词：法国；高速铁路；运营补贴政策；票价灵活政策

0　引言

我国“十二五”规划纲要明确提出，“推进国家运输通道建设，基本建成国家快速铁路网和高速公路网，发展高速铁路”。作为国家重要基础设施、国民经济大动脉和大众化交通工具，高速铁路对区域经济和社会发展作用巨大，但其投资也巨大，需要国家从融资渠道、财政税收、运营（运价）补贴等方面给予高速铁路政策支持。

法国是世界上继日本之后第二个拥有高速铁路的国家，1976年第一条高速铁路TGV东南线（巴黎—里昂）开工建设，1981年开通运营，法国高速铁路至今已有38年的建设运营历史。法国政府对高速铁路的支持政策，促进了其高速铁路的快速发展，具有一定的代表性。研究法国政府对其高速铁路发展的支持政策，有助于为我国政府支持高速铁路建设运营提供有益借鉴，从而促进我国高速铁路持续健康发展。

1　法国高速铁路的发展背景

1.1国在发展高速铁路之前，铁路行业发展面临严重困境

在发展高速铁路之前，法国铁路主要面临两个方面的问题：一方面，铁路运能严重不足。巴黎和里昂是法国两个最大的城市，在20世纪70年代，这两个城市的人口分别为1 000万和500万左右。这一时期巴黎—第戎—里昂铁路覆盖地区人口占到全国人口40%，但是此时铁路运输并不能满足人们的需求，该线路上的运输缺口达2倍以上[1]。另一方面，铁路行业发展也承受着巨大的竞争力压力[2]。20世纪60年代以来，公路运输、航空运输在法国快速发展起来，1956年法国的汽车拥有量仅为324万辆，而到60年代末法国的汽车拥有量已经增长到1 500万辆；在航空运输方面，法国除了拥有奥利（Orly）和戴高乐（Roissy）等国际一流的机场外，航线几乎可以到达每一个稍有重要性的城市。

1.2境能源问题受法国政府的重视

20世纪70年代，中东石油危机在一定程度上冲击到法国。当时法国在能源方面对于石油的依赖程度高达67%，而法国自身又是一个贫油国家，这使得法国政府更加重视发展资源节约型环境友好型交通运输方式。另一方面，随着公路运输的发展，环境污染问题更为严重，交通事故频发，人们的出行安全程度较低，仅1981年，法国公路死亡人数就达12 540人，受伤人数为339 600人[2]。因此，能源节约、污染控制、安全性能等因素开始成为政府选择发展交通运输方式的重要指标[3]。

1.3国本身已经拥有了相对成熟的高速铁路技术

法国在高速铁路方面的技术研究起步较早。早在1954年2月，法国在巴黎—里昂的既有铁路线上使用CC7121车型达到了243 km/h的运行速度；1955年3月又用BB9004和CC7107车型在既有线路上驶出了331 km/h的运行速度。1966年，法国国营铁路公司组建了专门用于研究高速铁路的研究小组，并于1967年开始有关TGV项目的可行性研究。法国国营铁路公司在高速铁路方面的试验、研究一直没有停止，到1976年法国第一条高速铁路线路开工建设之前，法国已经具备了相对成熟的高速铁路建设技术[1]。

2　法国高速铁路的发展现状

2.1国高速铁路网以巴黎为中心，辐射全国

20世纪50年代以来，法国开始注重高速铁路的有关研究。1971年，法国政府批准修建TGV东南线，1976年该线正式开工建设，1981年TGV东南线开始运行通车。2011年时，法国已运营通车的高速铁路线路总里程为2 036 km（见表1）。

表1　2011年法国主要高速铁路线路

法国高速铁路规划新建16条高速铁路，总里程为2 616 km，从而建成以巴黎为中心，辐射全国的高速铁路网（见图1）。

图1　法国高速铁路线路图

2.2国高速铁路旅客周转量稳步增长

1981年9月27日，法国TGV东南线的开通，标志着法国高速铁路运营的开始。到1983年时，法国东南高速网的旅客周转量已达35亿人·km[1]。随着法国高速铁路路网的扩张，铁路运输的竞争力得到提高[4]，法国高速铁路的旅客周转量也在不断增长（见图2）。1990年以来，法国高速铁路的旅客周转量稳步增长。1990年，法国高速铁路的旅客周转量为149亿人·km，而到2011年，高速铁路旅客周转量已达到549亿人·km。

图2　1990—2011年法国国内航空和铁路长途运输旅客周转量变化情况

另一方面，法国高速铁路经过30年的发展，到2011年时其所分担的旅客周转量已经占到法国国内铁路总旅客周转量的61.7%（见图3），其中TGV东南线（TGV Sud-est）的旅客周转量占到了国内铁路总旅客周转量的25.2%，TGV大西洋线（TGV atlantique）的旅客周转量占到了国内铁路总旅客周转量的13.4%。

图3　2011年法国铁路旅客周转量分布情况

表2　1997年以前法国高速铁路线路融资情况

由表2可知，1997年以前，高速铁路建设资金主要来源于法国国营铁路公司SNCF。这一时期法国政府对于高速铁路的融资支持主要体现在国家在被认定为公益项目的线路上给予一定的财政补贴，如TGV大西洋线补贴30%，TGV东南延伸线补贴4%，TGV北方线补贴4%，但是总体来说补贴规模较小。另一方面，融资主体仅仅局限在法国政府和SNCF之间，SNCF获取资金的方式也主要是发行债券和贷款，整体表现为筹资渠道相对较少。

3.21997年以后，法国高速铁路建设资金来源以

政府为主，筹资渠道呈多元化趋势

法国政府在1997年对铁路进行改革，将原来由SNCF承担的路网规划建设工作交由刚刚组建的法国路网公司（RFF）负责。在进行具体的项目建设时，RFF对项目进行评估并给出出资额，差额部分由中央政府、地方政府和其他受益者给予项目的投资或补贴来补足。1997年以后法国高速铁路线路融资情况见表3。

3　法国高速铁路的融资模式

在高速铁路的发展过程中，法国高速铁路的资金来源不断发生变化。以1997年的法国铁路改革为界，可以将法国高速铁路的融资模式划分为两个阶段。

3.11997年以前，法国高速铁路资金来源以SNCF

为主，筹资渠道相对较少

1997年以前，法国建设的高速铁路有TGV东南线、TGV大西洋线、TGV北方线、TGV东南延伸线、TGV巴黎地区互联线，线路融资情况见表2[5]。

表3　1997年以后法国高速铁路线路融资情况

表3显示，3条高速铁路中由法国路网公司承担的出资比例分别为22%、27.8%、26%，占比均没有超过总投资额的30%。与之相比，政府出资的比例明显上升，其中法国政府出资占比分别为61%、60.7%、60%，而这与1997年以前的高速铁路建设融资情况形成了鲜明对比，具体变化如图4所示。

图4　法国高速铁路建设融资情况对比

图4显示出1997年以后，政府成为高速铁路建设的最大投资主体。图4还显示，法国高速铁路建设的投资主体已不仅仅局限在法国政府与法国国营铁路公司二者之间，欧盟，受益国如卢森堡、瑞士等都已成为法国高速铁路建设中的融资来源，呈现出明显的融资渠道多元化趋势。

3.3金来源变化的原因

高速铁路建设的资金来源主体由法国国营铁路公司变为法国政府的直接原因是1997年的法国铁路改革。SNCF背负了大量的历史债务，到1997年时债务总额已接近2 000亿法郎，公司运营困难，此时SNCF已无力承担高额的高速铁路建设费用。法国政府也早已认识到，铁路具有公共事业性质，依靠SNCF承担建设成本的路网建设模式不足以支撑法国铁路事业的发展。法国政府在1982年按照《国内运输指导法》的要求“铁路是公共服务机构,必须百分之百由国家控制”，实现了SNCF全部资产的国有化。

法国铁路改革之后，政府路网的建设任务交由RFF（法国路网公司）承担。RFF是具有工商性质的国家公共机构，负责铁路基础设施建设，因此，高速铁路的建设责任也从SNCF转移到RFF。尽管RFF负责铁路网的基础设施建设，但是RFF并不承担所有建设成本；在进行项目建设时，RFF根据项目建成后能够实现的回报决定自身的出资额，不足部分由中央政府、地方政府和相关受益者承担[4]。从表3高速铁路的线路融资情况来看，RFF所承担的出资额不足30%，相应不足的部分则主要由政府来承担，从而使得政府成为高速铁路建设的重要投资主体。

4　法国政府对高速铁路的运营支持

4.1国政府对SNCF的直接支持减少，间接支持

增加

法国政府对SNCF的支持政策由来已久。从1969年开始，法国政府就与法国国营铁路公司签订合同来约定双方义务。根据这些合同，国家给予SNCF的财政拨款主要用于：协调与各种运输方式的竞争条件、退休职工的养老保证金、提供社会必须的运输及补偿由此而造成的经营亏损、为保证国家安全需要而必须进行的线路或设备的维修和建设、地区旅客运输等[7]。到2011年底，法国政府依然每年给SNCF大量的财政补贴，如表4所示。

表4　2007—2011年法国政府对SNCF的补贴百万欧元

如表4所示，法国政府对于SNCF的资金补贴主要体现为运营补贴和投资补贴两种形式，且政府补贴总额由2008年的13.77亿欧元下降到了2011年的3.74亿欧元，呈现出明显的下降趋势，表明法国政府对于铁路运营的直接的资金补贴在减少。

法国政府对SNCF的支持除了有直接的资金补贴以外，还有另一种支持方式，即向SNCF提供大量的公共服务订单（public service orders），例如基础设施管理，区域价格补偿（Compensation for regional rates）等，这种订单具有补偿性。从2007年到2011年，SNCF每年所承接的公共服务订单情况如表5所示。

表5　2007—2011年SNCF收到的公共服务订单百万欧元

由表5可知，公共服务订单总额由2007年的75.27亿欧元上升到2011年的92.84亿欧元，增长了23.3%，呈现出稳定上升的趋势。此外，地方政府的订单总额从2007年的34.42亿欧元增长到2011年的42.1亿欧元，而中央政府的订单总额仅仅从2007年的2.49亿欧元增长到2011年的4.43亿欧元，这表明地方政府的公共服务订单的绝对量以及增长量都远高于中央政府的订单。这可以反映出2002年法国铁路客运全面地区化改革，地方政府开始承担地区客运的财政支持责任之后，地方政府与铁路运营公司之间的业务关系密切，地方政府对于铁路运营支持积极性有了很大提高。

直接的财政补贴和以公共服务订单为表现形式的间接支持都是法国政府对于SNCF的基本支持方式，但是这两种支持形式表现出了不同的发展趋势，如图5所示。

图5　2007—2011年法国SNCF的不同支持方式的对比

图5显示了2007—2011年法国对于SNCF两种补贴形式的对比情况，从图5中可以直观地得到两个结论：一是以公共服务订单的形式体现的间接补贴规模远大于政府直接给予SNCF的资金补贴；二是公共服务订单规模在稳定上升，而政府补贴在2008年以后呈现出逐年下降的趋势。

4.2松运价管制，票价灵活多样

在很长的一段历史时期内，法国政府对于铁路运价实行政府定价的运价管理模式。1982年，法国颁布的《国内运输指导法》中明确规定价格政策由运输主管部门确定，法国政府对于价格制定保留总的权利。但随着铁路事业的发展，尤其是高速铁路的发展，法国政府开始实行政府指导价，逐步放松运价管制。法国政府允许铁路运营公司通过专业的旅客市场服务需求调查，对旅客进行不同的分类，针对不同客流等相关情况制定可以满足各类群体的票价[8]。如表6所示，年龄、职业、出行时间等内容的不同都是SNCF针对不同的乘客制定不同票价的参考标准。

表6　SNCF对铁路市场的细分

此外，SNCF还通过价格折扣的方式鼓励乘客选择火车作为出行时的交通工具，旅客可以通过各种形式的优惠票、铁路卡等享受服务。如表7所示，SNCF发行青年卡(Railcard）、成人卡(Escapades railcard)、老年卡(Senior railcard)、残疾人卡(disability card)、军人卡(Militarize card)、军人家庭卡(Family militarize card)等多种类型的铁路卡，使得乘客在使用这些铁路卡出行时可以享受到不同程度的优惠。例如12—25岁的青年人可以购买青年卡，使用该卡可以在不同时段乘坐不同车型的列车时享受从25%到60%不等的优惠；残疾人可以申请残疾人铁路卡，凭卡可以享受五折以上优惠，有时甚至可以免费乘车。通过这种方式，SNCF可以提高高速铁路的客流量从而增加客运收入。

表7　法国部分铁路卡信息

SNCF在经营TGV列车时，还专门为国外游客设计了一种新型的客票形式即火车通票。这种客票形式有效地促进国外游客在出行时选择TGV列车作为他们首选的交通方式。

表8　法国TGV火车通票价格欧元

TGV火车通票根据国外游客的乘车时间、年龄、服务等级等内容对票价进行了细分，充分体现了TGV客票形式和客票价格灵活多样的特点。如表8所示，SNCF根据服务等级（一等车厢、二等车厢），有效期间（旅行天数为3～9天，1个月有效期），旅客年龄（4—11岁为儿童、12—25岁为青年、26—59岁为成人、60岁及以上为老人），同行人数（个人、多人）等制定出了不同的TGV火车通票票价。例如，通过表8可知，旅行天数为4天的个人一等车厢的火车通票，其成人票的价格为234欧元，儿童票的价格为117欧元，老人票的价格为203欧元，青年票的价格为143欧元。

4.3方面税收优惠

法国高速铁路在发展过程中享受了多方面的税收优惠政策。例如法国对于一般商品和服务的增值税税率为19.6%，而根据公共交通运输增值税税率为5.5%这一规定[6]，法国高速铁路一直享受着这一较低的优惠税率（见表9）；此外，SNCF和RFF对于高速铁路的研发投入可以用于税收抵免，抵扣所得税。

表9　2007—2010年法国国营铁路公司的纳税情况

如表9所示，从2007年到2010年法国的理论税率均应为34.43%，但是在实际的税收缴纳时，最终的实际有效税率均远低于理论税率。这主要是存在部分收入免税、亏损的资本化、企业亏损结转或转回、税收减免等原因。由此可见，法国国营铁路公司在税收方面一直享受着国家大量的税收优惠。而法国的高速铁路是由法国国营铁路公司负责运营的，这间接体现了法国政府对于高速铁路发展的税收支持。

5　总结与启示

法国是欧洲最早发展建设高速铁路的国家，自法国第一条高速铁路1981年开通以来，至今有33年。法国政府对其提供了建设融资、运营、票价制定、税收优惠等方面政策支持，使得法国高速铁路实现了又好又快的发展。从法国政府支持高速铁路发展的过程中可以看出，高速铁路的建设发展需要中央政府与地方政府各尽其责，高速铁路的可持续运营需要政府放松票价管制，实现政府作用与市场作用的有机结合。本文通过研究法国高速铁路的发展背景和发展现状，以及详细分析法国政府对高速铁路的融资支持、财政税收支持和运营支持政策，从中得到了以下四点启示：

1）中央政府应在高速铁路建设中承担主要融资责任，这有利于高速铁路建设的持续发展。高速铁路项目投资规模大，回收期长，依靠单一的投资主体，一般会给投资主体带来沉重的资金压力，这样很难实现高速铁路的可持续发展；同时高速铁路项目一般都具有很强的公益性。在法国高速铁路发展初期，政府补贴规模普遍较低，一般为总投资规模的4%。这一时期，高速铁路主要依靠铁路公司自身筹资建设，这种较为单一的高速铁路建设融资模式使得铁路公司负债累累、经营困难。1997年法国铁路改革以后，高速铁路建设的融资模式随之改变，以政府为主的多元化的融资模式逐渐建立起来，在这十几年的运作过程中，高速铁路建设稳步进行，而铁路运营公司也得到了更有效率的发展。从实际结果来看，政府承担主要的高速铁路建设融资模式展现出了比较好的效果，至少目前仍在健康运行，这对高速铁路建设的可持续发展提供了有力保障。

2）地方政府也应在高速铁路建设和发展方面承担重要责任。国家在支持高速铁路建设和发展时应特别强调地方政府的作用。根据运输发展理论，交通运输业的发展能够有效促进人员流动、货物运输，能够加强不发达地区与发达地区之间的联系以及扩大地方经济中的市场边界，为地方发展注入新的活力，从而带动当地经济的发展。因此，地方经济或者说是地方政府往往是高速铁路建设的最大受益者之一。按照“谁受益谁付费”的经济原则，地方政府理当承担高速铁路建设的部分责任。1997年改革之后，法国强调了地方政府支持高速铁路建设的责任，例如LGV欧洲东部线一期建设中地方政府出资占到总出资额的23%，是第二大出资主体。

3）高速铁路运营的政府支持政策需适时调整，与市场作用相适应。从法国的支持政策来看，国家对高速铁路运营的支持政策在高速铁路运营的不同时期呈现出不同的特点。在高速铁路运营之初，由于购置车辆、修建站台等需要大量投资，高速铁路运营公司很难独立承担，因此国家通过大量的资金补贴等方式对其进行运营支持，可以有效地缓解其早期运营压力，使高速铁路运营可以更快地进入良性发展的轨道。但随着法国高速铁路的进一步发展，法国政府对SNCF运营支持政策由直接提供资金补贴逐渐向通过市场化手段进行补贴转变，使其增强市场适应能力。因此，本文认为在高速铁路运营早期政府进行资金支持或许有益，但是随着高速铁路运营的发展需适时地调整支持政策，与市场作用相适应。

4）放松票价管制使票价灵活多样，以有效吸引旅客、更好地适应市场竞争。1982年，法国颁布的《国内运输指导法》明确规定，价格政策由运输主管部门确定，法国政府对于价格制定保留总的权利。但随着铁路事业的发展，尤其是高速铁路的发展，法国政府开始实行政府指导价，逐步放松运价管制，以使高速铁路更能适应市场发展、满足市场需求。随着价格管制的放松，法国铁路票价趋于多样化。在高速铁路票价方面，SNCF制定出了灵活多样的高速铁路票价，例如国内乘客可以根据年龄、职业、出行时间、乘车人数、运输距离等自身需求办理相应的铁路卡，而国外旅客则可以根据旅行时间、乘车人数等购买相应的TGV火车通票。票价的灵活多样，可以有效地吸引旅客乘坐高速列车，提高高速铁路服务的市场竞争力，使其可以更好地适应市场竞争。

参考文献

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[4]Xiaowen Fu,Anming Zhang,Zheng Lei.W ill China’s airline industry survive the entry of high-speed rail?[J].Research in Transportation Economics,35(2012),13-25

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[8]席锦池.法国高速铁路客票体系与营销方式分析[J].中国铁路，2007（4）：69-71

[9]铁路客运车站商业综合开发和管理培训团组.德国、法国铁路客运车站商业综合开发管理考察报告[J].铁道经济研究，2009(1):15-21

[10]林仲洪.瑞典和法国高速铁路经营与管理考察报告[J].铁道经济研究,2007(1):38-45

（责任编辑：魏艳红）

（修回日期：2014-06-20）

*本文是铁道部重点项目“铁路运输企业转换经营机制问题的研究”（项目编号：2012F003）和北京交通大学项目“国家对高速铁路支持政策研究”阶段性成果。

文献标识码：A

文章编号：1004-9746（2014）04-0036-07

Abstract:government support policies play an important role in development of the French high-speed railway. This paper analyzes the background and the present situation of the French high-speed railway, discusses the its financing mode, studies the support policies of high-speed railway operation and summarizes some enlightenments.

Key words:French;high-speed railway； operating subsidy policy;ticket fare flexible policy