科技创新、产业政策与食品安全:“地沟油”问题的治理之道

刘 鹏 刘 思 佟锡尧

1.中国人民大学公共管理学院 北京 100872

2.北京金润华阳科技有限公司 北京 100089

随着我国工业化和新型城镇化速度的提升，食品安全问题日益成为备受关注的民生问题。从公共管理角度分析，食品安全治理是一个多元化治理工具的组合过程，不能只靠传统的政府监管，还需要食品科技以及产业政策与之相补充。本文将以“地沟油”问题为案例，重点分析科技创新、产业政策与食品安全治理的关系。近年曝光的诸多食品安全事件中，地沟油问题因影响范围广，危害程度大，备受关注。有学者调查发现，我国每年有200万～300万吨地沟油流回餐桌，按照现有消费情况，一个人吃10顿饭，可能就有一顿与地沟油有关。［1］近几年，中央与地方均出台措施严厉打击“地沟油”问题，然而，政府的行动并未切断地沟油利益链，在利益诱惑下，一些地沟油生产者转入地下活动，从2012年开始，浙江等省份甚至出现由劣质、过期的动物内脏提炼出来的“新型地沟油”，危害更为严重。

学术界对地沟油问题治理研究文献大部分发表于2010年以后，主要认为处理餐厨垃圾、解决地沟油问题的主要出路在于政府监管体系的建立与法律法规的完善。［2］有学者从物流模式与监管体系两个方面着手探讨了北京市6万多餐饮服务单位的餐厨垃圾治理问题，认为政府应加强对餐饮企业的监管，对使用和非法倒卖“地沟油”的行为给予严惩。［3］也有学者对政府监管的具体方式进行研究，认为信息化监管系统的引进对政府实现全程监管餐厨垃圾的目标十分重要。［4］有学者基于对苏州市餐饮垃圾回收问题的研究，发现在我国很多城市，餐饮垃圾回收方面都缺乏比较具体的法规，或者相关法规不健全，导致管理工作因缺乏法律保障而陷入困境。［5］

此外，有研究通过借鉴国外经验，建议实施基于循环经济的城市餐厨垃圾资源化管理。［6］通过对国内餐厨垃圾处理及利用现状的分析，有学者建议我国应将餐厨垃圾资源化利用，如制作肥料、制取蛋白饲料等，走可持续发展之路。［7］但近几年，考虑到餐厨垃圾饲料化技术存在“同源性污染”风险，一些学者开始批评资源化方式，提出了更为创新的技术——将餐厨垃圾转化为更为宝贵的资源，如作为化工原料，制成生物柴油等。［8］

可见，已有的政策实践与学术研究大都从政府监管、立法或科技创新等某一角度加强对餐厨垃圾的管理。然而，餐厨垃圾处理问题，尤其是地沟油问题，难以通过单一的管理手段实现。进行监管制度改革或修改法律法规，需要一定的人力、资源与时间，进行资源化处理存在技术风险并缺乏产业政策的支持。所以，当前应当将政府监管、法律法规约束、科技创新与产业政策相结合来治理餐厨垃圾问题。

1 我国餐厨垃圾和废弃油脂的治理现状及其挑战

1.1 治理现状

根据不完全统计，随着近年来人民生活水平的提高和餐饮业的发展，中国城市每年产生餐厨垃圾不低于6000万吨，各大中城市餐厨垃圾产量惊人。中国目前绝大多数城市的餐厨垃圾与生活垃圾混合堆放，以传统的焚烧、填埋为主，不能实现餐厨垃圾资源化利用，是对餐厨垃圾的极大浪费，并给地方财政带来沉重负担。即使在大力发展餐厨垃圾资源化技术的城市，资源化处理比例也相对较低，如北京2008年餐厨垃圾日产量超过1200吨，资源化处理量仅为200吨，不足20%;而上海2008年的餐厨垃圾日产量超过1100吨，实际收运量只有500吨。［9］

2011年8月，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部公布首批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市(区)，其中比较成功的有上海、北京、重庆、天津等城市，这些城市在收集、运输与处理餐厨垃圾与废弃油脂方面采用了最新科技成果，并且有较好的制度与政策保障。

首先，上海市和北京市主要采用科技创新手段对地沟油问题进行监管，这两个城市正在积极推进建立油水分离系统，每台油水分离器设有废弃食用油脂流向监控系统，通过安全的电子身份识别和全球定位系统跟踪，将储油罐的位置及行动路径都显现在监控中心的电子屏幕上，确保每一桶油脂都能按照法规要求送到指定位置。

其次，重庆市则主要通过完善废弃油脂回收制度，填补管理漏洞来防止非法行为“钻空子”。该市按照餐厨废弃物统一收集、处理废弃油脂和食物残渣，政府免费发放部分餐厨垃圾存放桶，将餐饮废弃物统一管理，同时餐厨废弃物产生量较大的餐饮企业租用专用的餐厨垃圾存放桶，规范了餐厨垃圾存放的管理，减少了废弃物流向地沟油地下工厂的机会，且在运输过程中市政部门使用了防漏防腐蚀的统一专用车辆，并具有明显标识，以区别于非法收油者。

第三，天津市则是通过市场化的方式，由政府与企业合作，共同解决餐厨废弃物回收中的一系列问题，市政管理部门具有监督权，监督负责经营的企业按照合同约定时间、地点、方式处理餐厨垃圾。

但是，在我国更为普遍的情况却是很多城市没有建立餐厨废弃物强制回收制度，没有足够的预算建立油水分离系统，当地还没有能够资源化处理这些废弃物的科技企业，政府的工作重点也更多地放在经济发展而不是食品安全治理上。因此，在餐厨垃圾与废弃油脂的治理上，我国仍面临巨大的挑战，而导致地沟油问题治理效果不佳的重要原因在于地方政府对餐厨垃圾和废弃油脂的处理往往都强调单一的打击或者循环处理，忽视了将其与科技创新和产业政策的有机结合。

1.2 挑战

1.2.1 餐厨废弃物回收制度设计存在缺陷

我国现有的餐厨废弃物回收制度在设计上存在涵盖面窄、违规处罚力度轻、回收价格低等不同程度的缺陷。由于大部分省市没有建立餐厨废弃物回收管理制度，所以对于各种餐厨垃圾和废弃油脂，各个省市主管部门将其归为生活垃圾类，并参照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和住建部的《城市生活垃圾管理办法》制定了各省市的实施细则。据《天津市生活废弃物管理规定》，偷排偷卖行为会被处以3000元～30000元的罚款，如果将餐厨废弃物出售给正规回收企业，根据回收量的多少，每年企业会获得几千到几万元不等的额外经济效益，然而餐饮企业计算违法成本后，多数会选择不交垃圾处理费而偷排偷放。甚至由于地沟油每吨的回收价格在4000～5000元，很多企业会选择将其出售给出价更高的地沟油收集生产者。

1.2.2 监管部门缺乏有效的信息来源

由于缺乏长期观测的计量结果和科学有效的预测工具，我国还没有对城市中每家企业餐厨垃圾和废弃油脂的产出量有一个大概的估计。目前餐厨废弃物监管的信息主要来源于人员监管为主、群众举报为辅的体系。餐饮企业违规排放或出售餐厨垃圾，都需要政府工作人员不断的走访和摸点排查，这种工作方式不但效率低下，还会耗费巨大的行政资源，增加政府开支。另一方面，由于餐厨企业多在半夜出售餐厨废弃物，难以被群众发现;并且由于我国群众整体维权意识不强，即使发现情况，也少有人向监管部门举报，甚至大多数人都不知道应该向哪家监管部门举报。因此对于现实中发生的违法出售、购买餐厨废弃物的行为，监管部门由于信息来源有限，无法进行有效监管。

1.2.3 餐饮行业整体监管难度大

各地的餐饮企业数量众多且分布不均，居民聚集区和繁华的商业区，会聚集较多的餐饮企业。众多餐饮企业中，中小企业占了绝大多数。监管部门没有足够的资金、人员、设备对众多中小餐饮企业的餐厨垃圾进行监管。而中小餐饮企业的从业者中，几乎没有人接受过专门餐厨废弃物处理办法培训，法律意识极其淡薄，不了解餐厨废弃物对社会的危害，缺乏分类和回收餐厨废弃物的意愿。另外，很多从业者也会将出售餐厨废弃物作为增加额外收入的手段。可见政府部门监管和企业内部自律，都存在一定问题，致使餐厨废弃物的回收管理工作始终不能执行到位。

1.2.4 开展餐厨废弃物无害化处理的企业经营困难

目前已建立的餐厨废弃物处理企业和单位大多经营困难、难以推广。首先，从原料进入角度分析，这些企业都不同程度面临着原料获取困难的难题。在生物柴油兴起之初，由于市场的自发性，众多投资者都认为这一变废为宝、化害为利的产业是朝阳产业，纷纷涌入，使得本身就难以全部回收的废弃油脂变得供不应求。同时，由于近年来食用油价格涨幅较大，利润明显升高，地沟油非法收集者与生产者为获得更高的利润，抢占了餐厨废弃物的市场。其次，从经营过程和销路分析，开展无害化处理的企业运营成本高，生产出来的产品销售困难。由于没有统一的标准，市场上的生物柴油质量参差不齐。2010年，国家发布了《生物柴油调和燃料B5标准》，即生物柴油要按5%的标准混到石化柴油中使用，但我国大多数生物柴油生产企业的产品都不能达到国家要求，不合格生物柴油往往冒充合格柴油出售，影响了生物柴油的市场信誉。

2 影响我国餐厨垃圾和废弃油脂治理效果的因素

2.1 科技创新因素

首先，企业缺乏科技创新能力和动力。在餐厨废弃物治理过程中，不管是废弃物的收集分类，还是最终的资源化处理，在实际工作中都存在一定的技术缺陷。废弃油脂处理企业中，中小型企业居多，其对科技创新的投入能力有限，缺乏资金和技术人员对生产设备、生产工艺、生产流程进行改进。这使得大多数生物柴油企业的科研技术水平止步不前，造成其生产的生物燃料品质各异，无法达到国家标准。已经能够生产合格生物柴油的企业由于缺乏竞争，往往不再需要投入资金进行研发就可以轻易保持领先优势，因而这类企业大多会将本应用作科研继续研发生产技术的经费转为企业的利润进行分配。

第二，科技创新应用存在阻力。目前我国已发明了高智能油水分离器，可以自动完成餐厨废弃物收集环节的计量和监控工作，同时提高废弃油脂的回收利用效率。下面以餐饮企业安装可追踪定位的油水分离器与使用老式油水分离池对废弃油脂收集工作的影响为例，说明科技创新对废弃油脂治理的影响。假设安装油水分离设备的成本由餐饮业主承担，餐饮企业的投入产出、收益与净现值可见表1。

成本效益的分析结果表明，餐饮企业在安装油水分离器并将废弃油脂出售给正规回收单位和安装油水分离池，并将废弃油脂出售给非法运营者的收益差别不明显。但是如果安装油水分离器的餐饮企业将收集到的油脂出售给非法收运者，其违法成本远远高于收益，因此，安装油水分离器的企业在将废弃油脂出售给非法收集人员时会慎重考虑，可以有效阻止废弃油脂流向食用油市场，从而实现地沟油问题的治本之策。这项科技创新可以说在废弃油脂的收集领域起着决定性的作用，然而目前我国这一设备的应用化程度有限，收效甚微。

2.2 产业政策因素

产业政策缺位是废弃油脂处理难以推广的重要原因。产业政策是政府以经济手段介入市场资源分配，调解市场机制不足的一种经济政策，其重要内容之一是对重点产业的保护和扶持。但由于我国目前还没有针对废弃油脂回收利用的产业政策，致使产业现在只能依靠市场机制和政府的行政手段进行调节。

以地沟油处理现状为例，由于采用废弃的餐厨垃圾作为原料，不需要进行正规的厂房建设和缴纳税费，非法生产地沟油的成本很低，利润很高，这使得地沟油生产企业有更多的资金收集餐厨废弃物。另一方面，由于生物柴油属于国家战略物资，只能通过中石油、中石化等企业进行销售，而中石油、中石化也投资了生物柴油研发，基本垄断了生物柴油市场，导致正规回收企业的产品无法进入正规销售渠道，不能回笼资金，加上前期巨大的投入和税费负担，致使其没有能力提高收购价格，最终地沟油生产者几乎垄断了餐厨废弃物的市场。正是这种违法分子产生负外部性，导致了部分厂商为追求企业利润，也加入了非法生产地沟油的行列。正规回收企业面临市场被违法厂商瓜分、生产成本较高、预期收益下降的困境，会降低扩大生产的可能性，部分企业甚至会直接停产，这样也降低了正规企业对废弃油脂的需求量，加剧了废弃油脂向地沟油生产者流入的趋势，最终结果就是地沟油生产者垄断废弃油脂市场，正规企业被淘汰出局，形成劣币驱逐良币的局面。

表1 餐饮企业处理废弃油脂投入、产出、收益与净现值表

2.3 监管因素

首先，在目前已建立餐厨废弃物管理制度的省市中，政府特许经营管理模式的漏洞导致非法收集地沟油的情况难以根除。例如，在收运环节中，政府规定餐厨废弃物的收运工作实行市政部门管理下的特许经营制度，整个城市的收运工作由1～2家大型企业负责。这些企业和餐饮服务单位签订收购协议，由他们统一将餐饮企业产生的废弃油脂和餐厨垃圾运往政府规定的处理单位。在实际执行这一制度的过程中，由于每家餐饮企业产生的废弃物量并不是很大，特许经营企业上门收购，运输开支会大大增加，因此往往将特许经营权转包给小型公司或者个人，由他们负责收购并将废弃物运送到指定的回收中心。这种方式可以有效降低特许经营公司的运营成本。而这些小公司和个人虽然挂靠在特许经营企业名下，但实际上脱离了特许经营企业的控制范围，往往会私自将餐厨废弃物出售给出价更高的地沟油生产者。特许经营企业为降低成本，即便发现也往往不予追究，甚至特许经营公司本身也会将一部分收集到的油脂出售给地沟油生产企业，从而变相成为新地沟油非法收集者。

其次，监管漏洞影响科技创新作用的发挥。以上海市为例，为了规范运输环节，确保废弃油脂滴油不漏，上海市在收运企业车辆上安装了电子监控设备，并与监控中心时时联网，以随时掌握收运车辆的运行状况、所处位置、运行路线等信息。收运车辆的载重量在2吨左右，所有收运车辆的位置会显示在监控中心的电子屏幕上。同时上海市还规定，如果收运企业未将餐厨废弃油脂送到本办法确定的处理单位，会被处2万～5万元的罚款;未按照要求将电子监控设备保持开启状态或者实时联网的，处3000～10000元的罚款;擅自从事餐厨废弃油脂收运或者处置活动的，处5万元以上10万元以下的罚款。下面将收运企业可能的三种行为进行成本收益分析(表2)。

以上成本—效益分析的结果表明，在不建立实时监控系统和建立实时监控系统但不对收运企业非法关闭监控设备、断开与市政监控中心的网络进行惩罚这两种情况下，收运企业的违法行为会产生收益，且收益相当。只有建立了配套的管理措施，对关闭监控设备和断开实时网络进行处罚，才能发挥监控网络的作用。因此，科技创新虽然在地沟油治理中起着至关重要的作用，但如果缺乏配套的监管体制，其作用很容易被抵消。

3 政策建议

3.1 积极搭建平台，增强企业科技创新能力

政府应为企业增强科技创新能力创造环境与平台。科技创新最重要的因素是人才，政府要鼓励企业和各大院校之间加强合作，建立产学研一体机制。鼓励各大院校利用其知识、技术、科研优势帮助企业解决生产中的难题。同时，政府要帮助拓宽企业创新资金的来源，由于研发所需资金缺口较大，单靠政府一方只会加重政府负担且收效甚微，因此，政府要出台政策支持研发活动，促进金融、投资担保机构对科技研究进行投资和担保，减少投资企业对资金的担忧。此外，应鼓励具有科技创新能力的企业进入废弃油脂回收、处理领域，并为企业引进海外先进技术铺平道路，降低关税，简化海关手续，从而实现技术引进与技术创新的双向结合，尽快实现废弃油脂处理企业的技术升级。例如日本政府鼓励企业进行科技创新，提高生物燃料的品质，如LONFORD有限公司在政府的帮助下，研制了更先进的生物柴油工艺，生产出来的生物柴油价值极大地提高，在日本社会得到广泛利用。［10］

表2 收运企业违法行为投入、产出、收益与净现值表

3.2 利用财政政策，加大对生物柴油产业的扶持力度

首先，优惠的税收政策可以降低企业的生产成本，提高投资者的积极性和主动性。应对以废弃油脂为原料生产生物柴油的企业免征17%的增值税，减轻生物柴油企业的税收负担。另外，财政补贴与奖励政策更是可以直接提高企业创新的活力与竞争力。加强对科技创新企业的财政补贴力度符合世界发展的潮流，可以有效缓解科技创新型企业资金短缺的困境，如美国政府出台政策对于直接将餐厨废弃油脂转化为生物柴油的企业，通过每加仑生物柴油补贴1美元的方式，予以财政补贴［11］，提高了生物柴油企业的竞争力。我国也可以借鉴欧美发达国家的经验，对利用废弃油脂生产生物柴油的企业进行奖励，弥补企业在原料收购价格上的劣势，餐饮企业会更倾向于将废弃油脂出售给正规企业，长此以往将很好地打压地沟油的生存空间。

3.3 转变传统观念，建立废弃油脂回收产业的科学规划

由于我国废弃油脂回收产业发展滞后且未产生广泛的社会、经济效益，因此还没有进入国家发展规划的视野。2007年，国家发改委制定了可再生能源中长期发展规划，提到我国生物质能资源包括城市垃圾。而在地方管理实践中，传统的做法往往是将餐厨废弃物作为生活垃圾进行处理，说明地方政府对餐厨废弃油脂的认识还仅停留在保护环境上。在美国，对待废弃油脂回收极为重视，将其与国家能源战略安全紧密结合，许多州就餐厨废油收集产业制定严格规定，具有代表性的包括佐治亚州、马萨诸塞州等。［12］所以，政府首先要转变传统观念，提高对废弃油脂的认识，废弃油脂产业的健康发展，不仅能够改善我国的食品安全现状，更有利于提高我国的能源安全环境，减少对外依赖，减少石油价格大幅波动对我国经济造成的负面影响。因此，要根据我国实际情况制定产业中长期发展规划，将废弃油脂利用作为重点扶持产业来抓。

3.4 推行强制配额制度，拓宽生物柴油销路

国家有必要强制推行生物柴油配额制度，规定在市场上的燃油必须配比一定比例的生物柴油才可以销售，如英国维京列车公司的维京航行者列车使用的燃油就是含有20%生物柴油的混合燃料［13］，这既可以打破垄断，增加“两桶油”(中石油、中石化)对废弃油脂利用的投入力度，也可以扩宽废弃油脂最终产品的销路，使其他企业也能盈利并扩大生产。同时，在公交、环卫等公共事业领域可强制推行全部使用由废弃油脂生产的生物柴油，既可以保护环境，也有利于企业的发展，如美国的铲雪车和公交车都被强制增加使用生物柴油燃料的数量。或者将生物柴油应用在废弃油脂回收车辆上，有利于企业及时发现并改善产出的生物柴油的问题，对生物柴油的进一步推广具有重要意义。

3.5 完善回收管理制度，细化废弃油脂管理环节

建立完善的回收管理制度有利于规范废弃油脂的管理，填补当前的管理漏洞。这方面成功的实践当属日本，日本餐饮企业的废弃油脂必须经过过滤再装入制定容器内，并交由专业公司处理，这些专业公司必须持有政府颁发的“产业废弃物中间处理业”、“产业废弃物收集搬运业”许可证，并符合日本食品回收法“再生利用事业登陆认定”中的相关条款规定。［14］这一思路我国也可借鉴，细化与完善废弃油脂回收管理制度，如餐饮企业每天对收集的废弃食用油脂进行数量记录，并保存完整备查;回收企业对收到油脂的数量、质量根据标准、收取时间记录在回收票据上，票据由餐饮企业、回收企业与监督管理部门共同持有;处理企业详细记录运送车辆、运送人员、运送时间、运送数量等信息，以备监管部门核查;有关部门对专门盛放废弃油脂的收集装置和收集车辆设立显著标志，便于群众和执法部门进行监督，并对非法出售废弃油脂的餐饮企业加大处罚力度，对违规企业进行记录并纳入诚信管理系统，定期向社会公布。同时，进一步细化餐厨废弃物回收管理的特许经营制度。各地根据实际情况特许4～5家企业参与回收。政府制定管理细则，建立绩效体系，鼓励企业对其它企业的违法收取、出售行为进行监督、举报，每3～4年按照绩效成绩和违法行为状况对特许经营的企业重新进行评估。

综上所述，在“地沟油”问题的食品安全治理过程中，政府不能仅依靠打击，更重要的是疏导规范的综合治理，而在这个过程中科技创新是基础，产业政策是动力，政府监管是保障。为此，建议国家有关部门促使政府监管能够与科技创新、产业政策相得益彰，相互促进，实行一系列促进回收企业发展、提高处理技术的支持政策。所谓“民以食为天”，只有真正解决“地沟油”问题，才能切实保障政府、企业与消费者的共同利益，取得食品安全与循环经济发展的双赢局面。

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