我国跨流域调水生态补偿法律问题的探讨

才惠莲

摘要：跨流域调水是复杂的系统工程，协调调水沿线不同利益主体之间关系的焦点问题是生态补偿。生态补偿不仅要得到国家政策支持，而且有赖于法律的权威性、稳定性，切实保障生态公平与社会正义实现。跨流域调水生态补偿法律制度建设，应积极确认和引导不同类型补偿主体出现，受水区企业、社会组织及自然人都可以成为补偿主体；受偿主体不但可以是作为国家、社会组织和自然人的“人”，也可以是生态环境；生态补偿标准暂不宜在国家层面作相关立法规定，但应明确其法定要素；健全生态补偿监督机制，应强化国家监督的作用，并发挥社会监督的有效性。

关键词：跨流域调水；生态补偿；法律制度

中图分类号：D912.6文献标识码：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.022

21世纪初，跨流域调水生态补偿在国家政策层面得到了高度关注。2006年，我国颁布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《国务院关于丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划的批复》、《东江源区生态环境补偿机制实施方案》等文件，呼吁尽快建立跨流域调水生态补偿机制。2007年《节能减排综合性工作方案》明确要求“开展跨流域生态补偿试点工作”。目前，我国《生态补偿条例》草稿已经形成；《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）首次规定了“水环境生态保护补偿机制”；跨流域调水生态补偿开始有法可依。但是，我国尚未形成明确完整的生态补偿法律制度。跨流域调水生态补偿法律制度的构建，必先明确谁来补偿、补偿给谁、补偿多少以及谁来监督等法律问题，要求确认生态补偿主体资格、确立补偿标准、强化监督机制。

一、确认不同类型补偿主体的资格

补偿主体是跨流域调水生态补偿过程中补偿资金的筹集者和补偿义务的履行者，包括国家、社会组织和自然人。

（一）国家是最重要的补偿主体

跨流域调水工程公益性极强，国家从更大范围内社会利益出发，对水资源进行人为调配，重新分配和调整天然状态下的用水利益。根据《中华人民共和国宪法》第9条，国家拥有水资源所有权，因而享有在一国范围内协调用水利益的合法性。尽管对广大受水区而言，跨流域调水工程是增益性工程；但对调水区来说，为保证良好生态环境，确保受水区享有足够水量和清洁水质，跨流域调水工程往往是损益性工程，国家有义务对调水区损益部分进行补偿。《中华人民共和国水污染防治法》第7条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，该条适用于跨流域调水生态补偿。实践中，已经出现了多种跨流域调水国家补偿的形式，如管制、补贴、税收利率优惠、转移支付等。国家的补偿义务使之必须想方设法筹集生态补偿资金，实施相应补偿行为，致力于生态环境修复和调水区经济社会发展以及居民生活水平提高。

但是，国家并不直接参与跨流域调水生态补偿活动，而是通过各级政府机关来实现这一行为。跨流域调水沿线涉及众多地区，尤其是南水北调工程，三纵四横的格局将我国中部、西部和北部省市连为一体。生态补偿过程中，基本上是各级地方政府、环境保护机关作为公共利益代表，共同磋商确定补偿具体事宜。由各级地方政府、环境保护机关代表辖区内补偿主体或受偿主体的利益，既是基于其管理职责，也是出于降低生态补偿成本的考虑。长期以来，尽管国家在生态补偿活动中是虚置主体，但其主体地位是恒定的。无论是中央到地方的纵向补偿，还是区域之间的横向补偿，国家都以水资源所有者和管理者的角色成为补偿主体。

国家作为补偿主体不应局限于本国的概念。由于全球生态环境的一体性，解决生态环境问题需要加强国际合作，承担依据“共同但有差别的责任”，发达国家不仅应当解决好国内生态环境问题，还应向发展中国家提供与其经济能力相适应的资金技术援助，这时其他国家也可以成为补偿主体，参与到我国跨流域调水生态补偿活动之中。

（二）企业、社会组织和自然人都可以成为补偿主体

受水区企业是跨流域调水生态补偿的补偿主体。跨流域调水工程的运行，改变了受水区缺水状况，改良了受水区自然环境，改善了受水区社会发展条件，受水区企业在良好自然和社会环境中得到了长足发展。企业既然是跨流域调水工程的受益者，按照受益者补偿原则，就具有补偿义务和责任。身为社会结构中的重要组织成员，企业有责任回报社会，这不仅仅是企业高尚品德的体现，更是企业社会责任的要求。确认受水区企业补偿主体资格，是法律与道德的共同要求。

受水区事业单位、用水者协会和非政府组织等可以成为跨流域调水生态补偿的补偿主体。尽管基于自身组织性质，他们不像企业那样有足够经济实力进行生态补偿，但从国外生态补偿实践看，这些组织在补偿方面的作用不容小觑。哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会对调节径流费用的支付，便是实施生态补偿的成功案例[1]。目前，我国已有30个省不同程度地开展了灌溉管理改革，参与用水户协会的农村人口有6000多万，管理的灌溉面积达到660多万公顷[2]。从近期来看，农民用水户协会可以依法统一管理和收取用水费用，并与上游地区政府部门、企业和社会组织展开协商，将生态补偿费用按协议交给上游地区，上游地区对该项资金专款专用，确保用于特定项目的生态保护，为受水区提供清洁、优质的水资源。从长远来说，通过农民用水户协会，还可以搭建起水权交易平台。用水户在满足灌溉需求的前提下，结余部分可以进行交易；用水户协会之间、灌区之间依照法律规定，通过节水措施结余的水量也可以进行交易。水权交易的范围仅限于工程条件允许的农业灌溉用水，也包括适当比例的农业用水向非农业用水转移。市场交易使水权生态补偿成为可能[3]。许多以资源环境保护为主题的民间组织，通过宣传环境保护主题，发动群众募捐、筹集补偿资金，减轻了单靠政府筹集补偿资金的压力。各类国际组织（包括环保组织）也致力于提供专项环保资金，用于发展中国家或欠发达地区环境治理与生态保护。如世界银行设立生物碳基金，2003年5月启动，启动经费为4000～5000万美元，最终将达到1亿美元[4]。我国法律应当承认这些组织的补偿主体资格，鼓励这些组织投身生态补偿实践，充分发挥这些组织的社会影响力。

自然人也可以成为跨流域调水生态补偿的补偿主体。跨流域调水最终受益者包括受水区居民，按照受益者负担原则，居民应当成为补偿主体。由于居民与企业和社会组织相比，既没有足够经济实力，又没有强大社会影响力，这部分补偿主体容易被忽视。但即便受水区居民财力、社会影响力都相对较弱，只要他们愿意投身环保事业、支持生态补偿，我们无必要禁止其成为补偿主体的资格。跨流域调水规模大、沿线人口密集，生态补偿资金聚少成多，有赖于法律的积极引导和鼓励。何况，受水区居民开展生态补偿的方式灵活多样，如地方政府统一支付、购买生态标记产品等。在国外，具有生态标记的产品已成为消费热点，其价格往往高出普通产品两倍以上，内含了对生态的补偿。从这个意义上说，居民还是非常重要的主体。

二、“人”和生态环境都是受偿主体

生态环境始终是受偿主体；作为国家、社会组织和自然人的“人”，扮演着受偿主体和接受主体的双重角色。

（一）国家、社会组织和自然人是受偿主体

国家是跨流域调水生态补偿的受偿主体。跨流域调水工程规模大、投资多、公益性强，基于投资风险、投资回报率及投资周期的考虑，私人和企业在投资上存有种种顾虑和负担，国家成为调水工程的主要投资者。工程运行后，用水主体通过各种途径消耗了所调之水，享用了所调之水中的资源环境利益，而水资源所有者正是国家，国家应当从用水主体处获得相应补偿，从而有资金进行生态环境建设和保护，向社会提供足额生态产品和服务。跨流域调水生态补偿活动中，各级政府（调水区）还负责生态补偿活动的组织与协调，以财政、政策或其他具体方式保护生态环境，代表本区域社会组织和居民就补偿事宜与补偿方进行谈判，理应成为受偿主体。

企业等社会组织和自然人都是跨流域调水生态补偿的受偿主体。调水区企业为保护调水水质水量，不但加大了污染治理和环境保护力度，而且在不同程度上丧失了发展的机会成本；调水区产业发展受到严格限制，一些企业被要求关、停、转，居民就业择业受到影响，导致生活水平降低；他们应当成为受偿主体。

（二）生态环境也是受偿主体

跨流域调水人为改变了水资源时空分布，工程建设实施过程中改变了自然条件，威胁或破坏了原有生态系统平衡。尽管生态系统有一定自净和自我修复能力，但当破坏和改变超出一定限度后，生态环境修复和治理就要借助人工力量。在这种情况下，跨流域调水生态补偿的部分资金必须用来修复和改善生态环境，生态环境成为客观存在的受偿主体。跨流域调水生态补偿的根本目的，正是为生态系统修复提供资金保障。然而，生态环境修复需要“人”来进行，“人”代为接受补偿资金然后用于生态环境的修复和治理。需要注意的是，这时候“人”只是接受主体而不是受偿主体，“人”代替生态环境接受补偿资金，补偿资金却必须用于生态环境修复和治理，不能用于缓解“人”的贫困、支持“人”的发展。在该种情形下，接受主体和受偿主体的区分非常明确：只有“人”才能成为接受主体，有能力接受补偿资金；但补偿资金应专款专用，“人”无权将补偿资金用于自身发展，这部分资金用于生态环境修复和治理应该是其法定义务。

跨流域调水生态环境保护存在两种情形：一是积极保护，二是消极保护。积极保护指主动投入人力、物力和财力进行生态环境改造和恢复，如增加或恢复地面植被面积、退耕还林、建设生态园等。消极保护是限制或取消对生态环境具有负面影响的产业，如对纸业、矿业及其他高能耗高污染产业进行限制甚至取消。积极保护使得调水区以直接形式耗费人财物等有限资源，消极保护又让调水区丧失了一定发展机会。我国南水北调中线丹江口库区，因河南省2003年下发《河南省南水北调中线工程水源地水质保护实施意见》，提出了更高污染治理标准，至2009年5月，丹江口水库水源地水质保护范围内已实施关停迁转企业450家，南阳市投入治污资金5亿多元，建成800多套工业废水处理设施。水源地已累计完成治理水土流失面积630平方公里，完成各类小型水保工程5000多处，有效控制了水土流失，但也因此投入了大量人力、物力，该库区经济发展速度变得缓慢，许多人被迫转业或下岗[5]。如图1所示，就积极保护的情形而言，跨流域调水生态补偿资金用于生态修复与治理，“人”是生态补偿资金的接受主体而不是受偿主体；对于消极保护的情形来说，为保护调水水质水量丧失了发展的机会成本应该依法补偿给“人”，跨流域调水生态补偿资金可用于产业结构调整和改造，最终减缓贫困、加速经济社会发展，这时候“人”既是接受主体又是受偿主体。明确跨流域调水生态补偿资金构成、区分接受主体和受偿主体，目的是界定补偿资金用途，既充分调动作为生态环境修复代理人的积极性，又避免“人”侵占用于生态环境修复和治理的那部分补偿资金。国家应设立相应生态补偿基金，专门保管用于生态环境修复和治理的资金。

三、生态补偿法定要素的规定及生态补偿标准的确立

国家层面相关立法暂不宜明确规定跨流域调水生态补偿标准，但应规定补偿标准的法定要素。这样既可以使补偿标准的制定有法可依，又能够充分考虑不同区域现有科学技术水平、制度和文化基础以及公众支付意愿，实现调水区和受水区利益相对公平。

（一）国家层面应规定补偿标准的法定要素

我国不同地区经济文化发展、资源环境承载能力都不一样，不同跨流域调水工程面临的生态补偿问题各有特点，补偿通常在不同层次、标准上进行，并根据不同情况适用差异化补偿方式。即使是同一地区，由于经济生活、生态环境时刻在发生变化，每年实际情况不尽相同，调水区核算生态保护成本的项目内容和具体数据也不一样，补偿标准处于动态变化之中。而且，补偿标准是存在补偿关系的双方按照各自意愿、经过讨价还价达成的，是“买卖双方”愿意支付和接受的价格。因而，制定全国性生态补偿标准会引发新的不公平。

我国跨流域调水生态补偿标准的法定要素包括：调水区生态保护、污染治理成本；因保证调水水量和水质而丧失的经济社会发展的机会成本。对于调水区而言，补偿标准应该足以弥补其成本，即至少要包含其提供水生态服务的直接与间接支出。直接支出通常包括其为跨流域调水进行生态保护与建设的人、财、物等各项投入以及为纠正生态服务利用的外部性或实现生态服务交易时给当地居民造成的直接损失；间接支出则是为进行生态保护而放弃部分发展权而导致的损失，如调水区严格限制加工业尤其是污染工业发展，对产业转型、企业环保进行税收减免或财政贴息[6]。对于受水区而言，补偿标准应该是其享受水生态服务而获得的直接收益或节约的成本。

国家层面相关立法适宜规定跨流域调水生态补偿标准的法定要素。实际操作过程中，补偿主体和受偿主体可以依据补偿标准的法定要素，在科学测算的基础上进行协商，确立符合跨流域调水工程实际情况的生态补偿标准。

（二）跨流域调水工程专门立法应规定生态补偿标准

跨流域调水工程专门立法适宜规定生态补偿标准。在美国，围绕某项具体的跨流域调水工程，从立项、投资、建设到运行管理的全过程，均有严格法律规范。针对特定工程进行跨流域调水立法，正在成为我国地方性立法的发展趋势，《山西省万家寨引黄工程保护条例》（2005年）、《大连市引碧供水工程设施保护条例》（2008年修）、《山东省胶东调水条例》（2011年）便是地方性跨流域调水专门立法。跨流域调水生态补偿标准的确立，既应该考虑对水资源经济价值的补偿，也包括对水资源生态价值的补偿。

生态的投资收益一般难以计算，目前国际上缺乏具有公认度和可操作性的标准，各国多根据自身实际情况，采取灵活多样、更容易被大家理解和接受的补偿标准。美国生态补偿标准是政府借助竞标机制和遵循责任主体自愿原则，确定与各地自然和经济条件相适应的租金率，这种方式是责任主体与政府博弈的结果，具体考虑生态保护者投入及机会成本的损失、生态环境受益者经济利益、生态破坏成本及生态系统服务价值四个要素[7]。哥斯达黎加在征收“水资源环境调节费”时，以土地机会成本作为对上游土地使用者的补偿标准，对下游城市用水者征收的补偿费只占其支付意愿的小部分。目前，绝大多数国家对生态补偿标准的测算从投入和效益两方面进行。在投入方面，核算水资源和生态保护的各项投入，以及因水源地保护而限制发展造成的损失。在效益方面，估算保护投入在经济、社会和生态等方面产生的外部效益，根据投入与效益估算补偿标准。

国内学者十分关注跨流域调水生态补偿标准的研究[8]，学界确定生态补偿标准主要有两种方法：一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。前者是对生态保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行评估与核算，作为生态补偿依据。后者把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能提供者，使其可以获得足够动力参与生态保护，从而使其他社会成员可以继续享有生态系统提供的服务[9]。机会成本法既充分考虑调水区政府、企业和个人为保护生态环境实际的经济投入；又考虑调水区发展机会成本的损失，即无形经济投入；在我国生态补偿实践中更容易被接受。杭州市、嘉兴市对上游千岛湖地区的生态补偿，就是综合分析生态保护投入、限制发展的机会成本等，从成本角度提出补偿标准。运用机会成本法计算水生态补偿标准，也是欧盟一些国家较为通行的方法。

机会成本法符合我国跨流域调水生态补偿的实际。我们以南水北调中线工程为例，分析跨流域调水生态补偿标准的法定要素。首先，调水区生态保护、污染治理成本是生态补偿的构成要素。污染治理的成本显而易见，生态保护成本同样可以根据其投入进行核算。如南水北调中线工程水源地河南省南阳市天然林保护工程项目的投资估算标准是：人工造生态林每亩补助200元；封山育林每亩补助70元；飞播造林每亩补助120元；低质低效林改造每亩补助100元；林管护按每人管护3000亩，每人每年管护费8000元确定补助标准[10]。这种方法较好考虑了调水沿线经济发展和市场发育水平，公平合理、可操作性强，能够使调水区保持足够动力参与生态保护，受水区不断享有清洁用水和良好水环境。其次，因保证调水水量和水质而丧失的经济社会发展的机会成本应该得到补偿。随着南水北调中线工程的兴建，为保护水源而进行产业结构调整，在一定程度上制约了调水区经济发展。陕南地区具有丰富矿产资源，由于国家实行严格节能减排和生态保护政策，已有相当一部分工矿企业不能正常生产，部分企业因资金缺乏无力添加治污设备，只能关、停、并、转；一些微利企业变成无利企业；一大批具有开采开发价值的矿山不能开发，潜在资源优势不能变成现实经济效益；导致下岗人员增多，就业压力增大[11]。在调水区和受水区之间利益关系的博弈中，受水区总是盼望调水区大力保护水资源与环境，调水区则希望通过开发和利用当地生态环境资源增加收入。受水区甚至并未真正了解生态环境保护的成本高低，并不清楚生态系统资源地居民丧失了多少发展的机会成本，其实这些支出都可以采取一定方法来进行计算。

四、健全生态补偿监督机制

跨流域调水生态补偿资金数额巨大，为保障补偿活动有条不紊地开展，必须建立起有效的监督机制。

（一）强化国家监督的作用

国家监督是以国家机关及其公职人员为主体，以国家名义、依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督。跨流域调水生态补偿是长期、系统的工程，在实施监督过程中，涉及到多个部门或地区，目标多、影响大，均衡不同相关方的利益是一项长期、复杂的工作，国家为保证跨流域调水生态补偿法律关系主体的行为符合法律规范，履行监督责任。

我国现行跨流域调水生态补偿的监督主体是各级政府。各级政府部门组成有权威性、并能代表国家行使监督权的监督管理体系，形成强有力的监督力量。例如，2008年《关于子牙河水系生态补偿金管理使用等有关事项的通知》，明确了生态补偿金使用范围，指出河北省环保局将会同河北省财政厅对项目实施及资金使用情况进行不定期调度和核查。

生态补偿立法应规定政府及其主要领导人承担跨流域调水生态补偿的行政责任，明确政府及其有关部门的分工和权限，实施生态补偿目标责任制。同时，由于政府具有生态补偿组织、协调和监督的权力，法律应有效约束各种滥用权力的行为，并依法追究法律责任。

（二）发挥社会监督的有效性

社会监督是以国家机关以外的社会组织或公民为主体进行的监督，监督主体范围十分广泛，民主性比较突出。由于跨流域调水生态补偿涉及十分复杂的利益关系，单一政府监督已经不能适应生态补偿需求，必须适时引入社会监督机制。《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于建立健全生态补偿机制的若干意见》（2005年）中就指出：“充分重视社会监督，积极吸取合理化意见和建议，增强生态补偿制度建立健全过程中决策的科学化和民主化。”

法律应使公众获得跨流域调水生态补偿的参与权和知情权，不断完善公众参与机制。2013年实施的《中华人民共和国民事诉讼法》，开启了我国公益诉讼制度的先河。该诉讼法第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，但没有对立案标准、审查程序等作出更多规定，尤其是没有对个人适格主体问题进行规定。事实上，公民作为社会个体在参与公益诉讼过程中更加具有灵活性，不受相关机关和社会团体约束，能充分行使自己的权利和监督作用，具有其他任何主体所不具备的天然优势。当公众参与到生态补偿决策制定和实际操作中时，参与热情就会大大激发出来。公众监督将大量吸引公众参与，公众不仅仅要参与到生态补偿资金筹集中，更要参与到补偿实施过程中，监督生态补偿实践的各个环节。

[参考文献]

[1]赵春光.我国流域生态补偿法律制度研究[D].青岛：中国海洋大学，2009：97.

[2]韩东.我国农民用水户协会的合法性初探[J].水利发展研究，2008（5）：811.

[3]王军锋，侯超波.中国流域生态补偿机制实施框架与补偿模式研究：基于补偿资金来源的视角[J].中国人口·资源与环境，2013（2）：2329.

[4]沈满洪.资源与环境经济学[M].北京：中国环境科学出版社，2007：316.

[5]曹明德，王凤远.跨流域调水生态补偿法律问题研究：以南水北调中线库区水源区（河南部分）为例[J].中国社会科学院研究生院学报，2009（2）：512.

[6]高小萍.建立健全科学合理的生态补偿机制[J].中国财政，2010（16）：4648.

[7]张锋.生态补偿法律保障机制研究[M].中国科学技术出版社，2010：34.

[8]魏晓燕，夏建新，吴燕红.基于生态足迹理论的调水工程移民生态补偿标准研究[J]. 水土保持研究，2012（5）：214218.

[9]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007：81.

[10]朱桂香.南水北调中线河南水源区生态补偿机制的建立[J].华北水利水电学院学报，2010（5）：4750.

[11]李茜，刘琦.构建南水北调中线工程水源区生态补偿机制[J].2009（3）：115118.

（责任编辑江海波）

Abstract：Interbasin water transfer is a complex system engineering.The focus of coordinating different stakeholders along the water transfer route lies in the ecological compensation.It needs not only the supports of the state policies and the authority，but also the stability of law to protect effectively the ecological and social justice.To construct the compensation legal system，we should actively identify and guide the different types of compensation bodies：the enterprises in the intake areas，social organizations or natural persons may become the subjects of compensation；acceptance subjects can be either national，social organizations or natural persons，or even the ecological environment.The ecological compensation standard is not temporarily suitable in the relevant national legislation and regulations，but it should be made clear its statutory elements.Therefore，a sound ecological compensation supervision mechanism would be set up with strengthened national supervision， and effective social supervision.

Key words：interbasin water transfer；ecological compensation；legal system