国外罕用药创新激励制度及对我国的启示

王雅雯　茅宁莹　褚淑贞

摘 要 罕用药由于具有经济性差、研发过程困难大、流通过程中对制药企业要求较高的特点，制药企业生产、研发这一类药品较少。为了解决这一困境，美国、欧盟、日本等国家和地区颁布实施了相应的罕用药创新激励制度。本文主要梳理了这3个国家和地区的罕用药制度，为我国罕用药制度的建立提供了参考和建议。

关键词 罕用药 创新激励 启示

中图分类号：R951 文献标识码：C 文章编号：1006-1533（2014）07-0054-04

The inspiration of the foreign innovation incentive

system for orphan drug and its implication for China

WANG Yawen*， MAO Ningying**， CHU Shuzhen

（School of International Pharmaceutical Business， China Pharmaceutical University， Nanjing 211198， China）

ABSTRACT Orphan drug is rarely produced by pharmaceutical companies due to its poor economy and great difficulties in R&D and distribution process. In order to solve this predicament， some developed countries and areas， such as the United States， European Union and Japan， have implemented corresponding innovation incentive systems for the orphan drug. The systems related to orphan drug in these three countries and areas were presented in this paper so as to provide references and suggestions for the establishment of orphan drug system in China.

KEYWORDS orphan drug； innovation incentives； inspiration

罕用药是以罕见病为目标，用于治疗、预防、诊断这类疾病且商业投资回报率低的药物[1]。目前，由于研发中存在的困难和缺乏相应的激励措施，我国还没有制药企业自主研发的罕用药。许多发达国家制定了法律法规和政策，从政策上激励制药企业积极研发罕用药，同时，在经济上给予一定的补偿，降低罕用药研发成本。本文主要分析了罕用药研发过程中存在的困境，梳理国外激励制药企业积极研发罕用药的政策，为我国相应政策的建立提供借鉴和建议。

1 国家干预罕用药的必要性分析

1.1 罕用药生产与供给过程中的困境

罕见病患病人数少、临床用量小、商业价值低，且医生缺乏标准的诊疗知识和信息，无法提供有效的药品供应[2]。由于罕见病患者总量少、分布区域广，新药研发中临床试验受试人数达不到要求，影响临床试验数据的正常获得。受此限制，已经问世的有效治疗药物中大部分药品价格昂贵，罕用药的可及性和可获得性成为罕见病患者目前面临的最大困难。

1.1.1 罕用药经济性较差

目前新药研发的投入不断增大，每个新药平均投入15～19亿美元。对于一个完全创新的药物，需要理论证实和大量临床研究，从研发到上市一般需要10年以上的时间[3]。又有研究表明，美国制药公司在新药研发中能承受研发失败的损失成本（不包括机会成本）约为7 600万美元到1.15亿美元[4]，而罕见病患者人数较少，市场容量小，销售额也就会随之下降。

对于罕见病新药的研发，能吸引研发者投资兴趣的最低市场投资回报额至少为1亿美元，因此，能够吸引企业投资兴趣的罕用药少之又少。

1.1.2 罕用药研发过程困难重重

一个新药从实验室进入市场平均花费的时间大约为10年，平均5 000多种候选化合物中得到一个新的化学实体[5]。首先，罕用药与普通新药相似，在研发过程中具有高风险性、高投入性的特点，并且罕见病患者数量少，不易进行临床试验。其次，罕用药研发的高投入和获利的不稳定性限制了中小型医药企业的研发。第三，罕见病中约80%为遗传性疾病，90%为严重性疾病[6]，遗传性疾病的治疗有很大的难度，提高了药品研发的难度。

1.2 政府干预罕用药创新活动的必要性

在我国的社会主义市场经济中，药品遵循其基本规律。罕用药作为商品而言市场太小，对制药企业来说没有了市场价值。但药品作为一种公共服务的特殊商品，对患者是不可或缺的[7]，是我国在基本实现了药物可及性之后的升级要求。因此，要在市场经济条件下实现罕见病患者用药的可及性和可获得性，政府的干预是必不可少的。发达国家为了促进罕用药创新也制定了相应的激励政策。目前，我国罕用药主要靠从国外引进，但从长远来看，这并不能解决问题，我国可以向发达国家借鉴经验，完善立法，促进我国罕用药政策发展。

2 国外罕用药创新激励政策

发达国家较我国更早地开始全面考虑全民健康与保障，开始罕用药制度体系建设。美国于1983年颁布了世界上第一个罕用药法案，成功地带动和促进了其他国家和地区的相关立法和实施，日本、欧盟分别于1993年和2000年先后出台了相关罕用药法律。endprint

2.1 美国的罕用药激励政策

由于罕用药具有用药人数少、商业投资回报率低等特性，因此少有企业愿意投资、开发上市。在美国，人们形象地将这类药品称为“孤儿药”[6]。美国的《孤儿药法案》对罕用药的开发起到了极大的促进作用，其主要提出了5个主要激励措施：

1） 对罕用药以特殊的税费政策对待，临床试验费用的50%可以用以抵减税额，罕用药的新药申请费用也可免除。

2） 美国在认定为罕用药之后，国会拨给美国食品药品监督管理局（FDA）每种药物大约2 000万美元的专款以保证用于罕用药的研究，这是保证罕用药研究和审批的重要措施。

3） 在美国，罕用药经批准上市后可获得7年市场独占权，该独占权不受专利的影响。在此期间，FDA不会再批准用于与该药相同的疾病或病变的药物上市，除非：① 该药的拥有者许可；② 该药供应不足；③ 新的申报药物比该药更安全、有效或具有临床优越性。该独占权被认为是最强有力的激励手段[8]。

4） 药品研发企业可以向FDA寻求有关罕用药研究、实验设计问题的特别协助。

5） FDA为罕用药提供审批快速通道，缩短了等待时间[9]。审评时间的缩短加速了罕用药的上市，对企业快速收回研发成本产生有利影响。例如，Cephalon公司的Treanda（苯达莫司汀盐酸盐，用于慢性淋巴细胞白血病的药物）于2007年9月提出申请，2007年12月得到优先权，2008年3月就被批准，仅仅用了半年时间[10]。

2.2 日本促进罕用药研究的政策与措施

日本厚生劳动省在1985年颁布通知对罕用药开发给与扶持，1993年4月对药事法进行了修订，增加了有关罕用药管理的内容，并于1993年10月1日正式实施。日本的罕用药管理制度主要参照了美国模式[11]。

1） 资金资助。日本的基金资助覆盖罕用药研究的全过程，资助资金用于支付试验和研究的直接成本，资助总额不超过研究总费用的1/2，资助期限为3年，基金由厚生劳动省提供。罕用药上市后，当总销售额超过1亿日元时，每年强制性收取1%的销售税用于偿还基金直到全部还清为止。

2） 减税。在日本，减税数额为扣除资助基金后罕用药全部开发费用的6%，不超过公司税的10%。罕用药的此减税额可加到罕用药的通用减税额上，最高减税额可达公司税的14%。

3） 国家健康保险（NHI）药物价格优惠。NHI药物价格是由政府制定用于决定医疗保险支付给医疗机构或患者的费用。对于罕用药， 该价格在计算的价格基础上可再加10%。

4） 国家给予指导和帮助。与美国相似，日本药品安全和研究组织免费为罕用药提供有关研究、开发上市的咨询和指导，以避免重复和浪费、降低研发成本、缩短研发时间。

5） 延长药品再审时间。为保证药物的有效性和安全性，《日本药事法》规定：根据种类的不同，新药自批准上市之日起4～6年后须接受再审查。罕用药的再审查时间延长至10年、医疗器材延长至7年。在此期间，第二家制药企业必须重复所有的新药申请研究项目才能申请该药，不能将第一家生产企业的资料作为参考。这相当于第一个罕用药在此期间拥有市场垄断权，对第一家公司显然是有力的保护[12]。

2.3 欧盟促进罕用药研究的政策与措施

2000年4月，欧洲药品管理局（EMEA）实施欧盟罕用药法规，欧洲议会通过了相关议案，为欧洲各国罕用药法规的制定提供了关键性法律框架。该法规用于激励治疗罕见病药品的研究、开发和上市的一种奖励措施。2000年4月，EMEA设立了罕用药委员会（COMP），用于评价有关罕用药认定的申请。从2000年至2010年底，共有848项罕用药获得认证，48%的罕用药为肿瘤治疗药物[12]。欧盟鼓励开发罕用药的主要措施包括：

1） 减免申请费用。欧盟药品局决定自2009年2月1日起，对中小型企业罕用药申请费用减免。又于2011年2月15日，对费用减免政策进行了再次修订，修订后的费用减免政策增加了对小型企业的支持力度，具体包括：①协定帮助、初始和后续要求的费用，中小型企业申办者全免，非中小型企业申办者减免75%；②免除所有申办者批准前检查费用；③首次上市批准申请费用，中小型企业申办者全免，非中小型企业申办者减免10%；④在上市批准授予后的第一年，上市后再注册申请和年费，中小型企业申办者全免[13]。

2） 协定帮助。企业可以在提交上市批准申请前的药物初始开发阶段或者上市后在注册阶段向欧洲药品局申请提供协定帮助和科学意见。科学意见给予企业在药品开发中恰当的检验和研究建议，保障药品的安全性、有效性和高质量。

3） 集中式审评程序。欧盟中罕用药直接纳入集中式审批程序，且一旦获批即享有10年的市场独占期。在这10年期间，欧洲药品局在发现更优越的药物之前不会再批准针对同一罕见病适应证的相同或相似药品。

2.4 小结

从表1可以看出，美国、欧盟、日本3个区域的罕用药创新激励制度从市场独占期、审批快速通道、资金资助、价格优惠政策和提供免费咨询服务来激励罕用药的创新。其中，市场独占期是对制药企业影响力最大的制度。

3 完善我国罕用药品管理制度的对策与建议

对于我国这样的人口大国来说，尽快确立和完善罕用药管理政策和制度以促进我国制药企业罕用药研发上市是十分必要的。我国应尽快出台罕用药管理政策，建立统一的管理信息系统，提高管理效率。

3.1 采取多种方式加大罕用药物创新活动的经济补贴和激励

1999年，原国家药品监督管理局颁布了《新药审批办法》提出对疑难危重疾病有治疗作用的新药，应加快审评进度，及时审理。2007年，国家食品药品监督管理局颁布的《药品注册管理办法》规定对治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药和治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药，申请可以实行特殊审批，特殊审批的具体办法另行制定。2009年1月9日正式颁布实施的《新药注册特殊审批管理规定》将罕用药纳入特殊审批药品的范畴[6]。我国目前还没有自主研发的罕用药，对罕用药生产企业的经济补贴和激励政策也没有出台。endprint

罕用药的研发需要很大的精力和财力，但并不一定能够获利。为了保障企业研发罕用药的积极性，我国可以借鉴美国、欧盟、日本的经验，对研发企业从税金、研发资助等方面进行一定程度的经济补贴。

3.2 加大对罕用药的国家负担比例，减轻患者负担

我国现在使用的罕用药大都是进口药品，由于制药企业的高定价和关税，罕用药价格高，加重了患者的家庭负担。建议国家将更多的罕用药收录到国家医保目录中，降低患者自付医疗费用，提高患者生存质量。同时，从价格上由国家进行一定的补贴，减轻患者负担，保障企业利润，增加企业研发的动力。

3.3 为罕用药研发与生产提供相应的信息指导与审批便利

我国可以借鉴美国政府部门设立和资助疾病病理学研究的做法，由政府资助罕见病研究和罕用药开发。由国家食品药品监督管理局向药品研发企业提供罕用药研发技术和新药申请等方面的信息或专家建议，帮助申请人在节约研发成本、提高研发成功率[14]。

3.4 赋予罕用药一定期限的市场独占权利

根据美国对罕用药的政策，罕用药拥有7年的市场独占保护权利，欧盟、日本和我国台湾地区政策给予10年的市场独占期。我国没有对罕用药的市场独占期上进行区别对待，可以在普通新药的基础上延长罕用药的市场独占期，增加罕用药上市后的经济效益、减少竞争压力，提高制药企业罕用药创新研发的积极性。

4 结语

罕用药研发高成本、利润不确定性以及在研发中的困境阻碍了制药企业对罕用药的研发和生产，而美国、欧盟、日本等国有关激励罕用药创新的政策的颁布实施对制药企业罕用药研发起到了很大的促进作用。我国目前还没有统一的罕用药定义、目录和完整的罕用药政策，缺乏相应的激励措施，罕用药研发和生产水平都比较落后，应尽快出台相应的政策、法规，促进我国罕用药的研发，改善罕见病患者生存质量，促进社会和谐发展。

参考文献

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[14] 徐彪， 罗仲伟. 中国罕用药产业政策研究[J]. 中国工业经济， 2009（12）： 26-35.

（收稿日期：2013-09-06）endprint

罕用药的研发需要很大的精力和财力，但并不一定能够获利。为了保障企业研发罕用药的积极性，我国可以借鉴美国、欧盟、日本的经验，对研发企业从税金、研发资助等方面进行一定程度的经济补贴。

3.2 加大对罕用药的国家负担比例，减轻患者负担

我国现在使用的罕用药大都是进口药品，由于制药企业的高定价和关税，罕用药价格高，加重了患者的家庭负担。建议国家将更多的罕用药收录到国家医保目录中，降低患者自付医疗费用，提高患者生存质量。同时，从价格上由国家进行一定的补贴，减轻患者负担，保障企业利润，增加企业研发的动力。

3.3 为罕用药研发与生产提供相应的信息指导与审批便利

我国可以借鉴美国政府部门设立和资助疾病病理学研究的做法，由政府资助罕见病研究和罕用药开发。由国家食品药品监督管理局向药品研发企业提供罕用药研发技术和新药申请等方面的信息或专家建议，帮助申请人在节约研发成本、提高研发成功率[14]。

3.4 赋予罕用药一定期限的市场独占权利

根据美国对罕用药的政策，罕用药拥有7年的市场独占保护权利，欧盟、日本和我国台湾地区政策给予10年的市场独占期。我国没有对罕用药的市场独占期上进行区别对待，可以在普通新药的基础上延长罕用药的市场独占期，增加罕用药上市后的经济效益、减少竞争压力，提高制药企业罕用药创新研发的积极性。

4 结语

罕用药研发高成本、利润不确定性以及在研发中的困境阻碍了制药企业对罕用药的研发和生产，而美国、欧盟、日本等国有关激励罕用药创新的政策的颁布实施对制药企业罕用药研发起到了很大的促进作用。我国目前还没有统一的罕用药定义、目录和完整的罕用药政策，缺乏相应的激励措施，罕用药研发和生产水平都比较落后，应尽快出台相应的政策、法规，促进我国罕用药的研发，改善罕见病患者生存质量，促进社会和谐发展。

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罕用药的研发需要很大的精力和财力，但并不一定能够获利。为了保障企业研发罕用药的积极性，我国可以借鉴美国、欧盟、日本的经验，对研发企业从税金、研发资助等方面进行一定程度的经济补贴。

3.2 加大对罕用药的国家负担比例，减轻患者负担

我国现在使用的罕用药大都是进口药品，由于制药企业的高定价和关税，罕用药价格高，加重了患者的家庭负担。建议国家将更多的罕用药收录到国家医保目录中，降低患者自付医疗费用，提高患者生存质量。同时，从价格上由国家进行一定的补贴，减轻患者负担，保障企业利润，增加企业研发的动力。

3.3 为罕用药研发与生产提供相应的信息指导与审批便利

我国可以借鉴美国政府部门设立和资助疾病病理学研究的做法，由政府资助罕见病研究和罕用药开发。由国家食品药品监督管理局向药品研发企业提供罕用药研发技术和新药申请等方面的信息或专家建议，帮助申请人在节约研发成本、提高研发成功率[14]。

3.4 赋予罕用药一定期限的市场独占权利

根据美国对罕用药的政策，罕用药拥有7年的市场独占保护权利，欧盟、日本和我国台湾地区政策给予10年的市场独占期。我国没有对罕用药的市场独占期上进行区别对待，可以在普通新药的基础上延长罕用药的市场独占期，增加罕用药上市后的经济效益、减少竞争压力，提高制药企业罕用药创新研发的积极性。

4 结语

罕用药研发高成本、利润不确定性以及在研发中的困境阻碍了制药企业对罕用药的研发和生产，而美国、欧盟、日本等国有关激励罕用药创新的政策的颁布实施对制药企业罕用药研发起到了很大的促进作用。我国目前还没有统一的罕用药定义、目录和完整的罕用药政策，缺乏相应的激励措施，罕用药研发和生产水平都比较落后，应尽快出台相应的政策、法规，促进我国罕用药的研发，改善罕见病患者生存质量，促进社会和谐发展。

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