从参保率看我国城镇灵活就业人员养老问题

王晓丹

[提要] 通过对城镇灵活就业人员规模和参保规模的估算，发现这一群体的养老保险参保率非常低，进而对造成这一问题的政策原因进行分析，发现养老保险在缴费基数、缴费率、缴费年限、关系转移等制度设计上的不合理，以及相关法律法规的缺位和政策执行能力的不足都严重阻碍了相关政策的制定和实施，进而影响灵活就业人员的参保。据此，在完善政策法规和提高政府管理能力方面提出相关建议，以提高灵活就业人员参保率，促使灵活就业人员“老有所养”。

关键词：城镇灵活就业人员；社会养老保险；规模；参保率

中图分类号：F24 文献标识码：A

收录日期：2014年3月6日

一、问题的提出

2005年国务院下发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出灵活就业人员要参加企业职工基本养老保险。但大部分灵活就业人员的就业具有流动性和不稳定性，其收入水平普遍偏低，长期被排除在养老保险制度之外。为此，国家也出台了相关政策来促进灵活就业人员的参保，然而这些政策的效果并不明显，灵活就业人员的参保率几乎没有得到提高，始终保持在10%左右的低水平。

然而，据有关部门推算，中国到2035年前后城镇灵活就业人口将大幅增加，而这一时期也正是中国人口老龄化的高峰期，由此可以知道，如果灵活就业人员的养老保障问题得不到很好的解决，庞大的灵活就业人员数量势必加重政府财政的负担，造成一系列的社会问题。因此，分析、解决好灵活就业人员的养老保险问题，对于城市健康发展，繁荣城市经济，促进社会稳定，特别是对于实现社会养老保险全覆盖具有重要意义。

二、城镇灵活就业人员的规模及其社会养老保险参保率估算

（一）城镇灵活就业人员规模的估算。由于灵活就业人员概念的模糊和统计难度大等原因，我国并没有对其做过明确的统计，为了方便研究，本文将城镇就业人员数与城镇企业职工人数的差，即将城镇非企业职工看作城镇灵活就业人员，由此估算出我国城镇灵活就业人员的规模。在我国城镇就业人口中，灵活就业人员占城镇就业人员的比重是很大的，虽然近年来有所下降，但是仍占到城镇就业人员的近40%。这充分说明了灵活就业已经成为我国非常重要的一种劳动就业方式，在我国城镇就业中占有重要地位。（表1）

（二）城镇灵活就业人员社会养老保险参保率的估算

1、我国城镇灵活就业人员参保规模估算。由于统计年鉴中关于城镇养老保险参保率的数据只有城镇职工参保数和城镇企业职工参保数，因此在这里灵活就业人员的参保规模计算公式就是：城镇灵活就业人员参保数=城镇职工参保数-城镇企业职工参保数。

从总体上看，我国城镇灵活就业人员参保总量呈上升趋势，参保人数稳步增长，特别是2005年到2006年之间，城镇灵活就业人员参加养老保险的人数呈现较为明显的增长，此后虽然增长率有所下降，但在总量上基本上都比前一年有所上升。然而，与城镇企业职工相比，灵活就业人员的参保规模和增长率都与其存在着巨大的差距。（表2）

2、城镇灵活就业人员参保率估算。虽然我国城镇灵活就业人员参保数在稳步上升，但是相对于城镇大规模的灵活就业人员数量，其养老保险的覆盖率仍然很低，将其与企业职工参保率做一个对比（见表3），在2005年到2012年这八年间，灵活就业人员的参保率始终保持在10%左右，并没有得到大的提高，而城镇职工的参保率却由2005年的79.76%上升到了2012年的95.28%，基本实现了全覆盖。（表3）

三、城镇灵活就业人员社会养老保险参保率低的政策原因分析

（一）缴费基数和缴费率设置不合理。按照2005年国务院发布的《完善企业职工基本养老制度的决定》的规定，企业缴纳基本养老保险费的比例为企业缴费工资总额的20%左右，职工缴费比例为本人缴费工资的8%；城镇灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%计入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。但是这里的“在岗职工平均工资”指的是城镇单位正式职工的平均工资，当中并不包含灵活就业人员的收入情况，因此将一个不包含灵活就业人员在内的统计数据作为灵活就业人员养老保险的缴费基数是十分不合理的。而且大部分灵活就业人员的收入都远低于城镇单位职工平均收入，因此其养老保险的缴费负担远高于单位职工，缴费额甚至占到了其收入的一半以上，如此沉重的经济负担必然使灵活就业人员“望‘保却步”，放弃参保。（表4）

注：我国目前没有关于灵活就业人员收入的调查数据。因此我根据城镇家庭人均工资性收入、每户家庭平均人口数、每户家庭就业人口数得出城镇就业人员人均收入；根据城镇就业人员人均收入及城镇就业人员数得出城镇就业人员总收入；根据单位职工人均收入和单位就业数得出单位就业人员总收入；根据城镇就业人员总收入和单位就业人员总收入以及灵活就业人员数得出灵活就业人员人均收入。具体公式是：

城镇就业人员人均收入=家庭人均工资性收入×家庭人口数/家庭就业人口数

城镇就业人员总收入=城镇就业人员人均收入×城镇就业数

城镇单位就业人员总收入=城镇单位职工平均工资×单位职工数

灵活就业人员人均收入=（城镇就业人员总收入-城镇单位就业人员总收入）/灵活就业人员数

（二）缴费年限设置不合理。灵活就业人员参保有最低缴费年限限制，劳动者必须累计缴费满15年，同时达到法定退休年龄后，才能享受保险待遇，否则根据2005年《完善企业职工基本养老制度的决定》的规定：“到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。”然而，大多数的灵活就业者是阶段性就业，并没有稳定的工作，不少人在退休年龄前达不到15年的要求。虽然2010年《中华人民共和国社会保险法》的第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。”但是，对于灵活就业人员来说，由于其个人收入有限，并不一定能够拿出足够的补缴数额来达到15年的限制，而被迫终止养老保险关系。endprint

（三）养老保险关系转移制度不完善。灵活就业人员的流动性很大，他们往往为了照顾家庭或者获得更多的收入而在不同的地区工作，而工作地点的变换就与我国社会养老保险的连续性产生矛盾。针对这一现象，我国于2010年1月1日起实施的《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》中做出了相关规定：“参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。”但是，在实际操作过程中，由于各个地方的社会保险政策、管理方式不同，灵活就业人员的养老保险转移依旧存在问题，抑制了灵活就业人员的参保积极性。

（四）相关法律法规不健全。我国现在已有的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》、《中华人民共和国社会保险法》等，虽然对灵活就业人员参加社会养老保险做出了一些规定，但是这些政策、法律不够全面和系统，大多是在政策层面做出了笼统的规定，政策操作性不强，无法得到有效实施。而且除了《社会保险法》以外，缺乏具体的专门法来加快灵活就业人员参加养老保险的进程，违法行为得不到强有力的惩处，从而在一定程度上制约了我国养老保险覆盖率的提高，不利于实现城镇灵活就业人员的“老有所养”。

（五）政策执行能力不足。我国现有的养老保障政策不能很好地将灵活就业人员纳入到社会养老保险的覆盖范围为中来，而且“社会保险管理制度是针对正规就业形式的”，因而经办机构的直接服务对象是单位，而非广大的灵活就业人员，因而其服务方式和服务理念都是针对单位的，在管理层面上解决个人问题的能力较弱。随着灵活就业人员的增多，养老保险参保后的服务工作量大大提升，而现行的管理，在政策宣传、政策咨询、便民服务等方面存在着诸多问题，阻碍了灵活就业人员的参保。

而且部分用工单位和一些个体、非公有制企业主为了降低成本，逃避社会责任，不和灵活就业人员签订合同，不给灵活就业人员缴纳养老保险，并提出了苛刻的用工条件。而对于灵活就业人员，特别是对于那些文化素质较低的劳动者而言，在面对就业竞争加剧的情况下，为了维持生计，他们只能妥协，一方面获取较低的工资待遇，另一方面不能同正规就业人员一样享受社会保险和其他劳动保护及福利。

四、提高城镇灵活就业人员社会养老保险参保率的对策建议

（一）加强城镇灵活就业人员养老保险制度建设

1、建立弹性缴费机制。针对灵活就业人员的实际收入比较低，笔者认为对缴费基数、缴费比例、缴费方式都应当做出调整。针对缴费基数没有将灵活就业人员的收入水平考虑进来的情况，我们可以“通过大样本抽样的方法，确定一个工资替代率，从而确定一个介于当地岗位平均工资和最低工资标准之间的一个数”，作为缴费基数的基础。

同时，针对灵活就业人员的不同收入水平，应允许其缴纳不同比率的养老金，“按照大多数地方的做法，灵活就业者可以按照社会平均工资的60%～300%自主选择缴费基数”，但是即使按照最低标准（60%）作为缴纳基数，对于大部分灵活就业人员来讲负担依然很重，因此可以在全国统一设定多个缴费比率来使灵活就业人员有更多的选择，从而提高参保率，比如，在现行的20%的基础上，增设10%和15%的缴费比率，从而在其经济接受范围内，将其纳入社会保险中来。当然，出于公平的原则，其最终领取的养老金应当与缴费基数与缴费率挂钩。（表5）

此外，考虑到灵活就业人员的高流动性和工作的不稳定性，灵活就业人员的缴费方式也可以更灵活。例如，可以由参保人根据个人情况自由申请缴费周期，可以按月、季或者年缴费等，时间累计结算。对于因为工作中断或岗位变动等特殊情况应该允许灵活就业人员提出养老保险缴纳中止的申请，同时为其保留养老保险账户，并且允许其补缴断保期间的欠费，但是出于公平，应当按照补缴时的缴费基数水平来补缴。

2、建立养老保险激励补贴机制。对于低收入的灵活就业人员来说，应建立激励补贴机制。应建立针对灵活就业人员个人的补贴政策，对于灵活就业人员中不同的收入阶层建立不同的补贴比率，高于缴费基数的不补贴，并且补贴比率要与缴费比率挂钩，总体实现在同一层次内实行“多缴多补”，激励灵活就业人员参保；“针对雇佣灵活就业人员的雇主和企业制定一定的补助性或补贴性政策，主动为灵活就业人员缴纳养老保险的企业将会按照缴纳的人数与标准得到一定的国家财政补助”，从而促使用人方为灵活就业人员缴纳养老保险。

3、加强有关灵活就业人员养老的专业立法。我国养老保险的规范性和强制性不足，管理中漏洞较多，这就需要我国加紧相关专门法的出台，以《社会保险法》为起点，针对灵活就业人员的特殊情况，制定出详细的、可执行的法律法规，保证灵活就业人员养老保险执行、管理工作有法可依，有章可循。

（二）加强政府对灵活就业人员参加养老保险工作的管理

1、为灵活就业人员参保提供便捷服务。由于灵活就业人员的就业形式多样，收入不稳定、流动性强，使劳动保障和社会保险经办机构难以准确掌握他们的就业和收入信息以及参保缴费记录，因此我们可以在全国建立一个统一高效的社会保险信息管理网络平台，建立社会保障信息库，方便全国统筹协调。但是，要注意数据库的安全建设，保障参保人的权益，可以随时更新个人社会保障信息，能够让灵活就业人员的信息在各地区的经办机构传递；同时可以与各大银行合作，推出全国通用的社会保险卡，方便灵活就业人员在全国各地缴费；在各个地方的社保局可以增设“灵活就业人员社保服务窗口”，方便灵活就业人员参保的手续办理。

2、加强对用人单位的监督管理。政府部门要组织相关工作人员定期学习新政策、新规定，坚决落实相关法律法规，对于用人单位逃避社会责任，不给灵活就业人员缴纳养老保险的行为要加强监督，加大检查和惩处力度；督促用人单位与灵活就业人员签订劳动合同，将更多的灵活就业人员纳入到养老保障系统中来；鼓励灵活就业人员维护自身利益，加强对用人单位的监督。

3、促进灵活就业人员的参保意识、能力的提高。政府应该在全国范围内广泛开展养老保险政策的宣传工作，通过报纸、电视、网络等媒体，向灵活就业人员宣传相关政策；对于文化水平低，接触媒体少的灵活就业人员，可以在社区，定期举办相关的专题讲座；相关政府部门还可以在街道、社区开设参加养老保险咨询点，开展咨询服务，从而提高灵活就业人员的参保意识。另外，可以以街道为单位，定期为灵活就业人员开展免费的有针对性的职业技术培训，提高就业能力；同时，加强灵活就业劳动力市场的建设，为灵活就业人员提供更多的就业机会，提高灵活就业人员的参保能力。

五、总结

通过对城镇灵活就业人员规模和其参保规模的估算，发现我国城镇灵活就业人员的参保率长期处于一个很低的水平，这与灵活就业在我国就业方式中的重要地位极不匹配。分析发现造成参保率低的政策方面的原因有：缴费基数的设定忽略了灵活就业人员的收入情况；现行的缴费年限设置及养老保险关系转接制度不完善；相关专门立法缺位，政策操作性低；政府的管理服务能力不能适应灵活就业人员参保的要求；用工单位逃避社会责任以及灵活就业人员自身缺乏参保意识。为了提高灵活就业人员的参保率，本文在完善相关制度和加强政府管理两方面提出建议，通过建立弹性补贴机制、激励补贴机制以及相关立法的完善，提高政府管理、监督水平以及灵活就业人员参保意识、能力的提高来促进灵活就业人员参保率的增长。总之，只有现行的养老保障政策适应了灵活就业人员的参保需求，并且得到了彻底的贯彻和落实，灵活就业人员的参保率才能从根本能上得到提高，灵活就业人员的养老才能得到保障，我们的社会才能稳定健康的发展。

主要参考文献：

[1]徐昊峰.浅议我国灵活就业人员养老保险问题[J].经营管理者，2011.8.

[2]朱则，谢展风.灵活就业人员养老保险参保率低的原因和对策思考[J].劳动保障世界，2011.10.

[3]陈锋，李文中.社会保险关系转移接续问题与因应[J].重庆社会科学，2008.10.endprint

（三）养老保险关系转移制度不完善。灵活就业人员的流动性很大，他们往往为了照顾家庭或者获得更多的收入而在不同的地区工作，而工作地点的变换就与我国社会养老保险的连续性产生矛盾。针对这一现象，我国于2010年1月1日起实施的《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》中做出了相关规定：“参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。”但是，在实际操作过程中，由于各个地方的社会保险政策、管理方式不同，灵活就业人员的养老保险转移依旧存在问题，抑制了灵活就业人员的参保积极性。

（四）相关法律法规不健全。我国现在已有的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》、《中华人民共和国社会保险法》等，虽然对灵活就业人员参加社会养老保险做出了一些规定，但是这些政策、法律不够全面和系统，大多是在政策层面做出了笼统的规定，政策操作性不强，无法得到有效实施。而且除了《社会保险法》以外，缺乏具体的专门法来加快灵活就业人员参加养老保险的进程，违法行为得不到强有力的惩处，从而在一定程度上制约了我国养老保险覆盖率的提高，不利于实现城镇灵活就业人员的“老有所养”。

（五）政策执行能力不足。我国现有的养老保障政策不能很好地将灵活就业人员纳入到社会养老保险的覆盖范围为中来，而且“社会保险管理制度是针对正规就业形式的”，因而经办机构的直接服务对象是单位，而非广大的灵活就业人员，因而其服务方式和服务理念都是针对单位的，在管理层面上解决个人问题的能力较弱。随着灵活就业人员的增多，养老保险参保后的服务工作量大大提升，而现行的管理，在政策宣传、政策咨询、便民服务等方面存在着诸多问题，阻碍了灵活就业人员的参保。

而且部分用工单位和一些个体、非公有制企业主为了降低成本，逃避社会责任，不和灵活就业人员签订合同，不给灵活就业人员缴纳养老保险，并提出了苛刻的用工条件。而对于灵活就业人员，特别是对于那些文化素质较低的劳动者而言，在面对就业竞争加剧的情况下，为了维持生计，他们只能妥协，一方面获取较低的工资待遇，另一方面不能同正规就业人员一样享受社会保险和其他劳动保护及福利。

四、提高城镇灵活就业人员社会养老保险参保率的对策建议

（一）加强城镇灵活就业人员养老保险制度建设

1、建立弹性缴费机制。针对灵活就业人员的实际收入比较低，笔者认为对缴费基数、缴费比例、缴费方式都应当做出调整。针对缴费基数没有将灵活就业人员的收入水平考虑进来的情况，我们可以“通过大样本抽样的方法，确定一个工资替代率，从而确定一个介于当地岗位平均工资和最低工资标准之间的一个数”，作为缴费基数的基础。

同时，针对灵活就业人员的不同收入水平，应允许其缴纳不同比率的养老金，“按照大多数地方的做法，灵活就业者可以按照社会平均工资的60%～300%自主选择缴费基数”，但是即使按照最低标准（60%）作为缴纳基数，对于大部分灵活就业人员来讲负担依然很重，因此可以在全国统一设定多个缴费比率来使灵活就业人员有更多的选择，从而提高参保率，比如，在现行的20%的基础上，增设10%和15%的缴费比率，从而在其经济接受范围内，将其纳入社会保险中来。当然，出于公平的原则，其最终领取的养老金应当与缴费基数与缴费率挂钩。（表5）

此外，考虑到灵活就业人员的高流动性和工作的不稳定性，灵活就业人员的缴费方式也可以更灵活。例如，可以由参保人根据个人情况自由申请缴费周期，可以按月、季或者年缴费等，时间累计结算。对于因为工作中断或岗位变动等特殊情况应该允许灵活就业人员提出养老保险缴纳中止的申请，同时为其保留养老保险账户，并且允许其补缴断保期间的欠费，但是出于公平，应当按照补缴时的缴费基数水平来补缴。

2、建立养老保险激励补贴机制。对于低收入的灵活就业人员来说，应建立激励补贴机制。应建立针对灵活就业人员个人的补贴政策，对于灵活就业人员中不同的收入阶层建立不同的补贴比率，高于缴费基数的不补贴，并且补贴比率要与缴费比率挂钩，总体实现在同一层次内实行“多缴多补”，激励灵活就业人员参保；“针对雇佣灵活就业人员的雇主和企业制定一定的补助性或补贴性政策，主动为灵活就业人员缴纳养老保险的企业将会按照缴纳的人数与标准得到一定的国家财政补助”，从而促使用人方为灵活就业人员缴纳养老保险。

3、加强有关灵活就业人员养老的专业立法。我国养老保险的规范性和强制性不足，管理中漏洞较多，这就需要我国加紧相关专门法的出台，以《社会保险法》为起点，针对灵活就业人员的特殊情况，制定出详细的、可执行的法律法规，保证灵活就业人员养老保险执行、管理工作有法可依，有章可循。

（二）加强政府对灵活就业人员参加养老保险工作的管理

1、为灵活就业人员参保提供便捷服务。由于灵活就业人员的就业形式多样，收入不稳定、流动性强，使劳动保障和社会保险经办机构难以准确掌握他们的就业和收入信息以及参保缴费记录，因此我们可以在全国建立一个统一高效的社会保险信息管理网络平台，建立社会保障信息库，方便全国统筹协调。但是，要注意数据库的安全建设，保障参保人的权益，可以随时更新个人社会保障信息，能够让灵活就业人员的信息在各地区的经办机构传递；同时可以与各大银行合作，推出全国通用的社会保险卡，方便灵活就业人员在全国各地缴费；在各个地方的社保局可以增设“灵活就业人员社保服务窗口”，方便灵活就业人员参保的手续办理。

2、加强对用人单位的监督管理。政府部门要组织相关工作人员定期学习新政策、新规定，坚决落实相关法律法规，对于用人单位逃避社会责任，不给灵活就业人员缴纳养老保险的行为要加强监督，加大检查和惩处力度；督促用人单位与灵活就业人员签订劳动合同，将更多的灵活就业人员纳入到养老保障系统中来；鼓励灵活就业人员维护自身利益，加强对用人单位的监督。

3、促进灵活就业人员的参保意识、能力的提高。政府应该在全国范围内广泛开展养老保险政策的宣传工作，通过报纸、电视、网络等媒体，向灵活就业人员宣传相关政策；对于文化水平低，接触媒体少的灵活就业人员，可以在社区，定期举办相关的专题讲座；相关政府部门还可以在街道、社区开设参加养老保险咨询点，开展咨询服务，从而提高灵活就业人员的参保意识。另外，可以以街道为单位，定期为灵活就业人员开展免费的有针对性的职业技术培训，提高就业能力；同时，加强灵活就业劳动力市场的建设，为灵活就业人员提供更多的就业机会，提高灵活就业人员的参保能力。

五、总结

通过对城镇灵活就业人员规模和其参保规模的估算，发现我国城镇灵活就业人员的参保率长期处于一个很低的水平，这与灵活就业在我国就业方式中的重要地位极不匹配。分析发现造成参保率低的政策方面的原因有：缴费基数的设定忽略了灵活就业人员的收入情况；现行的缴费年限设置及养老保险关系转接制度不完善；相关专门立法缺位，政策操作性低；政府的管理服务能力不能适应灵活就业人员参保的要求；用工单位逃避社会责任以及灵活就业人员自身缺乏参保意识。为了提高灵活就业人员的参保率，本文在完善相关制度和加强政府管理两方面提出建议，通过建立弹性补贴机制、激励补贴机制以及相关立法的完善，提高政府管理、监督水平以及灵活就业人员参保意识、能力的提高来促进灵活就业人员参保率的增长。总之，只有现行的养老保障政策适应了灵活就业人员的参保需求，并且得到了彻底的贯彻和落实，灵活就业人员的参保率才能从根本能上得到提高，灵活就业人员的养老才能得到保障，我们的社会才能稳定健康的发展。

主要参考文献：

[1]徐昊峰.浅议我国灵活就业人员养老保险问题[J].经营管理者，2011.8.

[2]朱则，谢展风.灵活就业人员养老保险参保率低的原因和对策思考[J].劳动保障世界，2011.10.

[3]陈锋，李文中.社会保险关系转移接续问题与因应[J].重庆社会科学，2008.10.endprint

（三）养老保险关系转移制度不完善。灵活就业人员的流动性很大，他们往往为了照顾家庭或者获得更多的收入而在不同的地区工作，而工作地点的变换就与我国社会养老保险的连续性产生矛盾。针对这一现象，我国于2010年1月1日起实施的《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》中做出了相关规定：“参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。”但是，在实际操作过程中，由于各个地方的社会保险政策、管理方式不同，灵活就业人员的养老保险转移依旧存在问题，抑制了灵活就业人员的参保积极性。

（四）相关法律法规不健全。我国现在已有的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《城镇企业职工养老保险关系转移接续暂行办法》、《中华人民共和国社会保险法》等，虽然对灵活就业人员参加社会养老保险做出了一些规定，但是这些政策、法律不够全面和系统，大多是在政策层面做出了笼统的规定，政策操作性不强，无法得到有效实施。而且除了《社会保险法》以外，缺乏具体的专门法来加快灵活就业人员参加养老保险的进程，违法行为得不到强有力的惩处，从而在一定程度上制约了我国养老保险覆盖率的提高，不利于实现城镇灵活就业人员的“老有所养”。

（五）政策执行能力不足。我国现有的养老保障政策不能很好地将灵活就业人员纳入到社会养老保险的覆盖范围为中来，而且“社会保险管理制度是针对正规就业形式的”，因而经办机构的直接服务对象是单位，而非广大的灵活就业人员，因而其服务方式和服务理念都是针对单位的，在管理层面上解决个人问题的能力较弱。随着灵活就业人员的增多，养老保险参保后的服务工作量大大提升，而现行的管理，在政策宣传、政策咨询、便民服务等方面存在着诸多问题，阻碍了灵活就业人员的参保。

而且部分用工单位和一些个体、非公有制企业主为了降低成本，逃避社会责任，不和灵活就业人员签订合同，不给灵活就业人员缴纳养老保险，并提出了苛刻的用工条件。而对于灵活就业人员，特别是对于那些文化素质较低的劳动者而言，在面对就业竞争加剧的情况下，为了维持生计，他们只能妥协，一方面获取较低的工资待遇，另一方面不能同正规就业人员一样享受社会保险和其他劳动保护及福利。

四、提高城镇灵活就业人员社会养老保险参保率的对策建议

（一）加强城镇灵活就业人员养老保险制度建设

1、建立弹性缴费机制。针对灵活就业人员的实际收入比较低，笔者认为对缴费基数、缴费比例、缴费方式都应当做出调整。针对缴费基数没有将灵活就业人员的收入水平考虑进来的情况，我们可以“通过大样本抽样的方法，确定一个工资替代率，从而确定一个介于当地岗位平均工资和最低工资标准之间的一个数”，作为缴费基数的基础。

同时，针对灵活就业人员的不同收入水平，应允许其缴纳不同比率的养老金，“按照大多数地方的做法，灵活就业者可以按照社会平均工资的60%～300%自主选择缴费基数”，但是即使按照最低标准（60%）作为缴纳基数，对于大部分灵活就业人员来讲负担依然很重，因此可以在全国统一设定多个缴费比率来使灵活就业人员有更多的选择，从而提高参保率，比如，在现行的20%的基础上，增设10%和15%的缴费比率，从而在其经济接受范围内，将其纳入社会保险中来。当然，出于公平的原则，其最终领取的养老金应当与缴费基数与缴费率挂钩。（表5）

此外，考虑到灵活就业人员的高流动性和工作的不稳定性，灵活就业人员的缴费方式也可以更灵活。例如，可以由参保人根据个人情况自由申请缴费周期，可以按月、季或者年缴费等，时间累计结算。对于因为工作中断或岗位变动等特殊情况应该允许灵活就业人员提出养老保险缴纳中止的申请，同时为其保留养老保险账户，并且允许其补缴断保期间的欠费，但是出于公平，应当按照补缴时的缴费基数水平来补缴。

2、建立养老保险激励补贴机制。对于低收入的灵活就业人员来说，应建立激励补贴机制。应建立针对灵活就业人员个人的补贴政策，对于灵活就业人员中不同的收入阶层建立不同的补贴比率，高于缴费基数的不补贴，并且补贴比率要与缴费比率挂钩，总体实现在同一层次内实行“多缴多补”，激励灵活就业人员参保；“针对雇佣灵活就业人员的雇主和企业制定一定的补助性或补贴性政策，主动为灵活就业人员缴纳养老保险的企业将会按照缴纳的人数与标准得到一定的国家财政补助”，从而促使用人方为灵活就业人员缴纳养老保险。

3、加强有关灵活就业人员养老的专业立法。我国养老保险的规范性和强制性不足，管理中漏洞较多，这就需要我国加紧相关专门法的出台，以《社会保险法》为起点，针对灵活就业人员的特殊情况，制定出详细的、可执行的法律法规，保证灵活就业人员养老保险执行、管理工作有法可依，有章可循。

（二）加强政府对灵活就业人员参加养老保险工作的管理

1、为灵活就业人员参保提供便捷服务。由于灵活就业人员的就业形式多样，收入不稳定、流动性强，使劳动保障和社会保险经办机构难以准确掌握他们的就业和收入信息以及参保缴费记录，因此我们可以在全国建立一个统一高效的社会保险信息管理网络平台，建立社会保障信息库，方便全国统筹协调。但是，要注意数据库的安全建设，保障参保人的权益，可以随时更新个人社会保障信息，能够让灵活就业人员的信息在各地区的经办机构传递；同时可以与各大银行合作，推出全国通用的社会保险卡，方便灵活就业人员在全国各地缴费；在各个地方的社保局可以增设“灵活就业人员社保服务窗口”，方便灵活就业人员参保的手续办理。

2、加强对用人单位的监督管理。政府部门要组织相关工作人员定期学习新政策、新规定，坚决落实相关法律法规，对于用人单位逃避社会责任，不给灵活就业人员缴纳养老保险的行为要加强监督，加大检查和惩处力度；督促用人单位与灵活就业人员签订劳动合同，将更多的灵活就业人员纳入到养老保障系统中来；鼓励灵活就业人员维护自身利益，加强对用人单位的监督。

3、促进灵活就业人员的参保意识、能力的提高。政府应该在全国范围内广泛开展养老保险政策的宣传工作，通过报纸、电视、网络等媒体，向灵活就业人员宣传相关政策；对于文化水平低，接触媒体少的灵活就业人员，可以在社区，定期举办相关的专题讲座；相关政府部门还可以在街道、社区开设参加养老保险咨询点，开展咨询服务，从而提高灵活就业人员的参保意识。另外，可以以街道为单位，定期为灵活就业人员开展免费的有针对性的职业技术培训，提高就业能力；同时，加强灵活就业劳动力市场的建设，为灵活就业人员提供更多的就业机会，提高灵活就业人员的参保能力。

五、总结

通过对城镇灵活就业人员规模和其参保规模的估算，发现我国城镇灵活就业人员的参保率长期处于一个很低的水平，这与灵活就业在我国就业方式中的重要地位极不匹配。分析发现造成参保率低的政策方面的原因有：缴费基数的设定忽略了灵活就业人员的收入情况；现行的缴费年限设置及养老保险关系转接制度不完善；相关专门立法缺位，政策操作性低；政府的管理服务能力不能适应灵活就业人员参保的要求；用工单位逃避社会责任以及灵活就业人员自身缺乏参保意识。为了提高灵活就业人员的参保率，本文在完善相关制度和加强政府管理两方面提出建议，通过建立弹性补贴机制、激励补贴机制以及相关立法的完善，提高政府管理、监督水平以及灵活就业人员参保意识、能力的提高来促进灵活就业人员参保率的增长。总之，只有现行的养老保障政策适应了灵活就业人员的参保需求，并且得到了彻底的贯彻和落实，灵活就业人员的参保率才能从根本能上得到提高，灵活就业人员的养老才能得到保障，我们的社会才能稳定健康的发展。

主要参考文献：

[1]徐昊峰.浅议我国灵活就业人员养老保险问题[J].经营管理者，2011.8.

[2]朱则，谢展风.灵活就业人员养老保险参保率低的原因和对策思考[J].劳动保障世界，2011.10.

[3]陈锋，李文中.社会保险关系转移接续问题与因应[J].重庆社会科学，2008.10.endprint